生态保护补偿机制工作探讨

马宗彪

摘 要：生态保护补偿是生态文明建设的重要内容。本文主要介绍了实行生态保护补偿机制的背景和主要目标，西宁市在分析了目前开展生态保护补偿机制面临的形势，对下一步实施生态保护补偿机制重点工作进行了思考。

关键词：补偿机制；西宁市

一、国家在水利行业层面推行生态保护补偿机制有关情况

在省级层面，《青海省饮用水水源保护条例》规定县级以上人民政府应当建立饮用水水源保护生态补偿制度，加大对饮用水水源保护的力度，确保本行政区域内饮用水水源不受污染和破坏；《青海省取水许可和水资源费征收管理办法》规定水资源费是水资源管理和水利发展的专项资金，应当全额纳入财政预算，各级人民政府水行政主管部门征收的水资源费全额上缴同级财政。《青海省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第二十三条：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有的水土保持功能的，应当依法缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。

在市级层面，《西宁市饮用水水源保护管理办法》第一章第五条第五款明确规定市、县（区）人民政府应当建立饮用水水源保护生态补偿机制；第十二条规定因划定或者调整饮用水水源保护区，对保护区内的公民、法人或者其他组织的合法财产造成损害的，市、县（区）人民政府应当依法予以补偿。涉及征收土地的，国土资源行政主管部门应当优先安排异地安置用地。《西宁市水土保持管理办法》第三条：水土保持工作实行预防为主、全面规划、综合治理、因地制宜、加强管理、注重效益的方针。坚持谁开发谁保护、谁造成水土流失谁治理、谁利用谁补偿的原则。第二十三条 ：占用、拆除、破坏水土保持设施以及地貌、植被的补偿和水土流失防治费，按《青海省水土流失防治费、补偿费征收和使用管理办法》等有关规定执行。

二、我市推行生态补偿相关情况

西宁是青海省会，市区海拨2261米，多年平均降水量为548.5毫米，蒸发量1272.3毫米，水资源总量13.14亿立方米，人均水资源量约为570立方米，属资源型重度缺水城市。随着经济的高速发展，经济社会发展与资源环境约束的矛盾日益突出，环境保护面临严峻的挑战，西宁市积极响应党中央、省委关于生态文明建设的相关要求，从饮用水水源地、水资源有偿使用两方面不断探索实践生态补偿机制。

（1）饮用水源地生态补偿机制探索。大通作为西宁市的水源涵养区，全市城市75%居民生活用水由大通县供给。大通县北川石家庄水源地、北川塔尔水源地、黑泉水库水源地3处水源地被列入全国重点饮用水水源地名录，建设好、保护好大通的水生态环境，不仅对大通本身的生态环境和社会经济发展意义重大，主要对西宁市乃至青海省经济社会的可持续发展具有重大的意义。

（2）水资源有偿使用生态补偿机制探索。推进建立水权有偿转让制度，西宁市水权转让制度尚处于摸索和起步阶段，在水利厅的指导下，由水利厅委托黄河水利委员会编制了《盘道水库向甘河工业园区水量置换方案》。盘道水库总库容1988万立方米，主要解决共和镇、甘河镇、西堡镇及鲁沙尔镇农业及林业灌溉用水。在盘道水库满足农业用水的前提下，将盈余的农业用水经水权置换为工业用水，用于满足甘河工业园区工业用水需求。通过盘道水库向甘河工业园区水量置换的成功案例，为西宁市建立水权有偿转让制度提供了很好的借鉴。

（3）水土保持预防监督工作开展情况。为有效遏制人为水土流失的发生，督促生产建设单位落实法律规定的水土流失防治义务，严格落实“三同时”制度。

三、我市水生态补偿机制面临的主要问题

（1）对生态补偿有关工作仍缺少统一认识。一是水源地保护成本较高，补偿资金远低于生态建设投入。目前水源地水生态补偿往往“十补九不足”。二是一些公民、法人、建设单位，对《水土保持法》认识不到位，概念不强，对缴纳水土保持补偿费不予理解，有时还要提出各种异议，甚至横加指责，还需加强加大法规宣传力度。

（2）补偿资金来源渠道较单一，多元化补偿方式尚未形成。一是水生态补偿资金的筹集主要依赖于政府的主导，资金主要来源于中央和省级纵向转移支付，资金量与资金的时效性受多种因素制约，无法进行长期、系统性安排。二是目前西宁市现行的水生态补偿基本属于“输血型”补偿，这种“输血型”的水生态补偿机制无法解决发展权补偿的问题。

（3）水生态补偿政策体系尚不完善，与经济社会发展、生态文明推进不匹配。一是虽然《青海省饮用水水源保护条例》《西宁市饮用水水源保护管理办法》《西宁市水土保持管理办法》等法规对水生态补偿做出了原则性规定，但涉及水生态补偿的具体实施细则尚未出台，这给生态补偿政策的有效落地造成一定困难。二是目前尚未针对我市的重要饮用水水源地拟定相应的水生态补偿政策，对建立水源地保护长效机制产生严重影响。

（4）对生态补偿资金的执行和监督机制还不完善。一是省市各级政府部门尚未组织建立起权威性的水源地水生态保护效益与损失监督和监测机构，以监测和评估生态环境保护效应与损失变化。二是水土保持方案非建设工程规划的前置条件。导致部分建设项目未按规定编制水土保持方案，或未及时上报审批，水土保持补偿费征收难度大。

四、强化生态补偿的基本思路及对策

（1）建立水源地水生態补偿的标准化管理。一是积极推进水源地水生态补偿的标准化体系建设，制定《西宁市水源地水生态补偿管理办法》，将水生态补偿的补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、考核评估办法、责任追究等内容细化、制度化。二是建立水生态补偿资金的分配体系，按补偿资金的筹集、补偿的范围、补偿的方式等不同类型将资金筹集（到账）以及资金的用途实时记录，明确补偿资金的用途以及具体使用情况。三是制定资金使用和项目管理办法。专项资金全部用于保护区绿色生态产业、生态旅游业扶持、民生支出、生态和基础设施建设等。

（2）健全水生态补偿的监督保障制度。一是将水生态补偿工作纳入地方政府的绩效考核。二是建立全程督查考核机制。三是推进水权改革，使水量由低效率、低效益行业向高效率、高效益生产行业转移，实现水资源的合理配置和高效利用。

（3）建立奖惩制度。建立生态改善奖励金制度。在补偿过程中充分体现“超标者赔偿、改善者受益”的原则。在水生态补偿资金中一般提取一定比例（一般3%5%）设置生态破坏赔偿金和生态改善奖励金。

（4）建立新的补偿方式。一是鼓励公益性资金的投入。二是在供水价格中应当对水资源费用进行明确的标示，将其列入到生态补偿基金的内容中来。按照组织、居民的实际用水量，对水资源费用实行超额累进加价方式提取。三是开展优惠信贷。由政府来为饮用水源保护区提供政策性的资金扶持，帮助其进行生态补偿机制。四是结合水源地所在地区实际以及水源地水生态补偿工作可能的推进模式，适时调整补偿方式，循序渐进使水生态补偿由“输血型”向“造血型”转变。

（5）依托河长制，全面推行水生态保护横向补偿机制。一是河长制的“一把手推动”有助于促进每条河流的生态补偿实现“一盘棋推进”。二是河长制的多部门联动机制有助于横向水生态保护补偿落在实处，实现“一河水同治”。

（6）加大宣传力度，营造浓厚的生态保护氛围。通过广播、电视、报刊等公众媒体以及微信、微博等新兴媒体平台大力宣传水生态补偿机制相关知识，加强公众对水生态保护和水生态补偿的认识，以促进各利益相关方参与水生态补偿的积极性，增强公众监督，促进水生态补偿活动的有效开展。

参考文献：

[1]康杰.探索饮用水水源地生态补偿机制.中小企业管理与科技，2014（1）.

[2]曹睿.关于生态补偿机制的若干思考.环境科学与管理，2011（06）.