新时代国有企业管理层的激励体制机制研究

王鹏 冯骅 赵凯南

摘要：文章梳理了国有企业管理者激励体制机制的发展历程，分析了国有企业在体制机制方面对管理者的激励方式现状，以及目前在体制机制方面不利于激发国企活力的问题，继而提出了国有企业管理层在体制和机制两个方面的改进方向。

关键词：国企改革；激励体制机制；管理层激励

纵观我国国有企业几十年来的改革历程，是一个不断探索如何有效激励国有企业的经营者提高企业的管理效率的过程（张维迎，2015）。我国国有企业经营者的激励体制机制问题，从体制上看是从国有企业管理者身份定位的转换，从机制上看则是对管理者物质、精神激励方式方法的演变。激励体制机制的变革经历了平均主义、初步探索、制度创新和深化改革四个阶段，伴随了我国国有企业改革的整个过程。

当前，国有企业己经进入了深化改革的新时期，如何建立有效的管理层激励体制机制是亟待解决的现实课题。2016年7月14日，习近平总书记在全国国有企业改革座谈会强调：“要坚定不移深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度”；党的十九大报告中提出：“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”，为新时代背景下的改革指明了下一步的发展方向。当前国有企业管理层的激励现状如何？存在什么问题？如何深化体制机制改革，更好的释放国企管理层的活力，促进国有企业市场化改革？本文将对以上几个问题展开论述。

一、 我国国有企业激励体制机制的演变

自我国成立以来，国有企业的激励政策经历了平均主义、初步探索、制度创新和深化改革四个阶段：

一是平均主义阶段。从建国之初到1978年是平均主义阶段。当时是计划经济，國家统一制定企业的生产经营指标，国有企业完成相应的生产任务。国有企业员工根据学历、工作年限等确定收入，享受终身保障。“铁饭碗”、“大锅饭”和“平均主义”，干好干坏都一样的结果是员工工作动力不足，得过且过。

二是初步探索阶段。1978年～1990年是国有企业激励的初步探索阶段。进入80年代，面对民营企业的激烈竞争，国有企业“大锅饭”的体制机制已经不能适应时代要求。政府开始积极探索放权的激励机制，给予国有企业更多自主权。国有企业试点经理责任制、承包制、生产责任制等方式，以提高企业的管理者和员工的工作积极性，做出了很多有益的尝试，取得一定成效（徐莉萍与辛宇等， 2006）。

三是制度创新阶段。进入90年代后到21世纪初期是制度创新的阶段。国有企业逐步实现自主行使人事管理权，由厂长按照国家的规定任免（聘任、解聘）企业的中层行政管理人员和员工，彻底打破了“铁饭碗”。进一步，一些国有企业管理者通过MBO等方式，变成个体老板。90年代中期，国有企业初步建立起现代企业制度，开始借鉴西方企业的激励方法，探索和实行一些综合性激励方式。2006年，国家出台关于国有企业股权激励的办法，试点国外流行的两种激励办法，即年薪制和股票期权。

四是深化改革阶段。在这个阶段中，我国社会主义市场经济的不断发展，落后的国有企业激励体制机制却极大影响了广大员工，特别是管理层的积极性，直接制约了国有企业活力的提升。2013年11月，党的十八届三中全会，重点强调了深化国有企业混合所有制改革的工作，国有企业面临着重大改变。国有企业开始试点市场化的“聘任制”、引入社会资本，国有企业管理层的身份也面临着转变，虽然在国有企业工作，但可能脱去“政府外衣”，走出“体制内”；同时对管理者的激励方式也有了更多元化的选择。如何破解国有企业的改革难题，其体制机制的改革是必须回答的关键问题。因此，探索有效的激励体制机制是当前国有企业改革的关键和重要课题之一（唐长福， 2015）。

二、 国有企业管理层的激励体制分析

1. 国有企业管理层激励体制的现状。国有企业管理层激励体制的问题，焦点在于国有企业管理层的身份。关于国有企业资产管理者的身份可以分为以下两类：

第一类是“市场化高管”。国有企业通过社会公开招聘方式引进的管理者，“职业经理人”身份，按照市场化的标准定薪。但目前此类高管人数较少。

第二类是“体制内高管”，是政府部门任命的管理者。此种管理者又可分为3类，第1类是政府官员来企业挂职，挂职期满后回到原政府部门；第2类是由于原行政或者事业单位转制为企业，本单位管理者也随之转换为完全的国有企业管理者；第3类是通过行政任命的国有企业管理者。这类人员曾经可能在政府、部队或事业单位等任职，有类似于“公务员”的身份。目前国有企业中大多数为此类“体制内”的管理者，也是需要重点探讨的一种。

目前对“体制内”的管理者的激励方式一般是比较优越的国企领导地位及相关的薪酬福利，以及未来在政府、国企中提拔的预期，去更重要的政府部门或者去更好的国企任职等。近些年，不少国有企业的优秀管理者，也会被提拔担任政府中高级的行政官员。

2. 国有企业管理层激励体制存在的问题。

（1）与市场化的要求相距甚远。首先，如果国有企业用人体制以任命为主的话，容易使得国有企业成为冗余高官的吸纳所，被任命的官员并不一定了解企业的情况，不熟悉市场规则，甚至出现“外行领导内行”的情况。同时，过重的“行政关系网”又会迫使一些有能力的管理、技术人才的外流。

（2）管理者对企业造成损失承担很小成本。与企业当中的职业经理人相比，“体制内”的管理者，享受了企业发展的益处，例如企业的高薪和福利。如果其经营不善，对企业造成损失，却可以通过组织任命方式离开，行政级别仍在。而且通过行政命令调整的管理者，基本没有降级情况，对所造成损失承担成本很小。这对职业经理人制度造成了冲击。

（3）体制内的国有企业高管短期行为性较强。一方面，国有企业高管要通过自己在国企任期内的业绩表现，以获得更好的晋升途径。另一方面，由于国有企业高管离岗后缺乏相应的制度化报酬和保障，导致其更偏爱“转移资源”。所以存在国有企业高管离岗前进行转移企业资源以满足私利，过度的在职消费等现象，特别在即将退休、升迁无望等情况下更加明显，“59岁现象”就是此类行为的典型表现（干春晖与郑若谷等，2011）。

3. 国有企业管理层激励体制的改进措施。针对以上问题，提出改进措施建议如下：

（1）建立并完善职业经理人市场。我国国有企业体制内的管理人员不是通过市场化竞争选出的，国有企业经理人才储备不足，没有经过市场的充分竞争，导致行政任命的人选不能让人十分满意。应该建立完善职业经理人的市场，使得体制内的国有企业管理人员也面临优胜劣汰的竞争环境，避免了以前没有淘汰的压力。当管理人员处于一个随时可能被替换的环境之中时，其潜能和积极性将会被有效激发。

（2）推动国企去行政化、去级别化。过度的行政化是国企管理制度的一个非常大的弊病，国企领导具有行政级别，就要受到政府部门的管辖，按照行政计划执行。可是，企业本身处于市场经济之中，市场瞬息万变，需要灵活应变，方能跟上市场节奏。应加大力度推动国企去行政化，让国有企业管理人员尽可能少收到政府的干预。在治理公司权限、薪酬待遇等方面更加市场化，才能更好的留住人才，激励人才努力工作。当然国企并非私企，不能完全去行政化，而是应限制国家权限范围，避免管理人员过度级别化和行政化（吴文锋与吴冲锋等，2008）。特别是在十九大明确以管资本为主的背景下，进一步明确国有企业高管身份问题将会更有利于未来的国资改革。

（3）设立声誉评估，落实事后追责。在西方国家有独立机构，每隔一段时间会评价各个企业的经理人对所在企业做出的贡献，并给予一个排名。设立这样的声誉评估，可以有效约束体制内管理人员的短期行为。因为一旦声誉评价不好，无论其转岗到其他企业还是到政府部门，都将会受到影响。声誉评估机制将督促管理人员认真履职。同时，要充分落实事后追责，也可以较好的避免体制内管理人员为追求升职、即将离任时的短期行为，以及“59岁现象”。

三、 國有企业管理层的激励机制分析

激励机制主要是指薪酬机制，好的薪酬机制能够对管理人员产生强大的激励作用，以使其提高公司的效益。为此我国对国有企业如何建立起有效的管理层薪酬制度进行了不懈的探索。

1. 国有企业管理层激励机制的现状。目前中央企业高管的薪酬是由国资委来统一管理和确定，根据考核结果，薪酬与业绩考核结果相挂钩，实际上中央企业企业董事会是没有定薪权的。2016年12月国资委颁布的《中央企业负责人经营业绩考核办法》，划分了不同类型中央企业的经营责任，并根据企业的功能和业务特点来执行差异化的考核；通过将企业负责人薪酬水平与企业平均工资水平挂钩，限定了企业负责人的薪酬上限。同时，通过规定企业负责人履职待遇、业务支出来限定福利待遇。同样，地方国资委也掌握了各地国有企业管理层的定薪权力。

目前国有企业高管薪酬构成方式主要有以下四类：

（1）基本薪酬+奖金。这种方式中，基本薪酬是固定的，以保障公司管理层通过工作可以获得稳定的报酬和收入。除此之外，奖金则是根据管理层的工作效果而定，看其经营绩效是否达到某一事先确定的目标和结果。奖金一般可以分为月度、季度和年度的奖励，有较强的激励效果。

（2）年薪制。这种方式中，一般分为基本工资和年终奖。其中年终奖与企业管理层的年终经营业绩结果挂钩。年终通过考核，如果当年任务完成，可得到年终奖，即获得全部年薪；如果没有完成，则只得到基本工资。通过这种方式以激励管理层人员全年努力工作。

（3）基本年薪+绩效年薪+任期激励。2014年8月29日的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》规定，国资委管理的中央企业负责人的薪酬由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分。任期一般为3年，任期激励则是根据中央企业负责人在整个任期中的工作效果是否达到任期考核目标，来确定其获得任期奖金的多少。至今大部分中央企业也基本延续此办法。

（4）基本薪酬+绩效年薪+中长期激励。中长期激励指公司以股票、股票期权、虚拟股票等符合法律法规的方式，给予其员工进行激励。这种激励一般附加限制手段，不能够及时兑，只能通过一段时间逐步获得。股票期权是一种最主要和最典型的方式。然而，我国目前多数国有企业主要采用前三种方式，实行股票期权激励的则是廖廖无几。

2. 国有企业管理层激励机制存在的问题。从2003年至今，国资委连续出台的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》、《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》和《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》以试图规范国有企业管理者的薪酬激励方式。但是，管理层的激励约束机制，却始终落后于现实经济的需要。主要表现在以下两个方面的问题：

一是国有企业薪酬机制不灵活。目前，中央企业管理层的薪酬实际由国资委决定，中央企业董事会没有定薪权。各地国资委也掌控着大部分本地国有企业的薪酬。极大限制了国有企业董事的权利。该制度困境导致我国国企董事会后、管理层普遍处于一种激励不足的状态（黄再胜与曹雷，2011）。

而且，国资委等相关管理部门通过将企业管理层的总收入与本企业职工平均工资收入挂钩的方式，对国企管理层的薪酬总收入进行严格管控。国有企业的高管因其承担的风险较高，其薪酬水平应有所区别（鲁桐与党印， 2014）。但这种方式导致国企管理层与普通员工的薪酬无法适度拉开，无法体现管理层的人力资本价值，使管理层的满足感降低；而且，民营企业管理者的薪酬水平远远高于国有企业，使得国有企业管理层薪酬毫无竞争力，导致优秀人才流失。

二是高管人员薪酬结构不合理。主要体现在三个方面：（1）固定薪酬多，可变薪酬少；（2）短期薪酬多，中长期薪酬少；（3）货币性薪酬多，股票等非货币性薪酬少。在我国国有企业中，与绩效相联系的可变薪酬占高管薪酬的比例很小，也很少有公司在高管薪酬中引入长期激励。缺乏中长期激励方式、以货币性激励为主的薪酬结构会导致管理层为追求当期业绩而采取某些短期行为，不利于公司的长期发展。

3. 国有企业管理层激励机制的改进措施。

（1）要增强高管薪酬与绩效的关联，把定薪权归还董事会。根据委托—代理理论，以及国有企业所有者缺位导致的信息不对称等问题来看，国资委等政府部门来确定国有企业管理层的薪酬，其在对国有企业管理者的经营业绩评价是否恰当和提供激励程度是否合适等方面，与董事会相比不具备任何优势。因此，政府部门并不是管理和确定国有企业管理层薪酬体系及激励制度的理想选择（赵纯祥，2010）。从更贴近市场和现代企业制度的角度来看，有国有企业董事会来决定其管理层的报酬和激励，是更优的选择。

（2）设计合理的薪酬体系结构。对于薪酬结构方面，应该推出“短期薪酬激励+中长期股权激励”的组合激励方式；在设计薪酬结构时还需要做到固定报酬与风险报酬相结合、股权激励和现金激励相结合、长期激励和短期激励相结合（杨红英与童露，2015），特别是应该加大长期激励的比重，股权激励早已在西方发达国家（尤其是美国）普遍推行。纵观市场化相对成熟的国家，美国的上市公司实行股权激励的比例高达95%以上；欧洲多数发达国家上市公司实行股权激励的比例超过80%。以美国为例，标准普尔500强公司中CEO持有的股票期权占其总薪酬的一半左右，新的互联网、科技公司等都超过50%。此外，员工持股计划体现了现代企业制度改革思路，非常有利于提升公司的经营效率，应该大力推动。这种薪酬制度的优点在于：有利于股权结构的多元化、有利于解决国有上市公司所有者缺位问题、有利于完善企业的治理结构、有利于激励与约束员工的行为。最新公布的中国联通的混改方案中就明确提出了员工持股计划及方案，這应该是未来薪酬改革的一个趋势。

四、 小结

本文通过体制、机制两个角度对我国国有企业管理层激励方式的现状进行了分析，总结其存在的问题，并提出了改进的建议。特别是在新时代国有企业深入推进混合所有制改革的大背景下，推动国有企业管理层去行政化、构建职业经理人人才市场，设计合理的薪酬体系、加大中长期激励等改进措施将更符合国有企业释放体制机制活力，增强竞争力的要求。

当然，在国有企业管理层的激励机制中，除了物质性奖励以外，也不可忽视精神激励的作用，只注重薪酬激励等物质激励还远远不够。特别是在“党管干部”的大背景下，以及目前体制内高管较多的情况下，要高度重视精神激励的作用。可以采用信仰激励，通过教育引导，帮助管理层正确世界观价值观；可以采用事业激励，通过提高地位，给予更大自主权以满足事业追求和个人价值追求；可以采用声誉激励，通过舆论导向，扩大影响力等方式更好的留住国有企业管理人才，促进其努力工作。

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[5] 杨红英，童露.论混合所有制改革下的国有企业公司治理[J].宏观经济研究，2015，（1）：42-51.

[6] 张维迎.企业理论与中国企业改革[M].上海：上海人民出版社，2015.

[7] 赵纯祥.论国企高管薪酬异化的解决对策[J].经济论坛，2010，（12）：178-181.

作者简介：王鹏（1983-），男，汉族，吉林省长春市人，清华大学社会科学学院博士后科研流动站博士后，中核华建资产管理有限公司总经理助理、高级经济师，清华大学工学博士，研究方向为企业治理、国企改革、混合所有制；冯骅（1990-），男，汉族，河南省开封市人，清华大学社会科学学院经济学研究所经济学博士生，研究方向为平台经济、产业经济；赵凯南（1984-），女，汉族，山东省聊城市人，火箭军96901部队26分队助理研究员，清华大学工学博士，研究方向为人工智能。

收稿日期：2018-01-13。