浅析清末地方外债（1900—1912）

摘 要：在清朝后期，财政的崩溃使“举国外债”成为一种风尚。不止中央向外国借款，地方同样如此。文章以《清朝续文献通考》为中心，主要探讨清末地方外债的原因、债务类型和影响。

关键词：清末；地方外债；原因；债务类型；影响

对于外债的起源，刘秉麟先生在《近代中国外债史稿》中提到：“（1）一八四二年，中英江宁条约中规定偿补鸦片原价六百万……作为商欠，由中国官为之偿还；（2）一八五六年中英亚洛号事件发生，福州地方官；（3）一八六0年对英国之赔款；（4）一八六一年清军军饷……（5）一八六二年福建巡抚先后向英法各国商人两次借款；（6）一八六五年向英国借……（7）一八六七年左宗棠向上海商人借……（8）一八七四年沈葆桢向外商借款；”等八种说法，其中第二、第四第五、第七、第八种说法皆是以地方借款为外债起源。那么，根据《清朝续文献通考》的记载，地方外债的起源来自于“六年（一八六七年），论左宗棠……于上海洋商借银一百二十万两由关税各项拨还等……。”

1 地方外债空前发展的原因

1906年（光绪三十二年）九月，清政府统一厘定官制，以户部综天下财赋，正名为度支部，原设的财政处并入。综理全国财政和管理各省田赋、关税、榷课、漕仓、公债、货币、银行、会计事务。1908年（光绪三十四年），为行“预备立宪”，发布清理财政章程，派财政监察官驻各省，清理各省财政。“自后幸无大事，国力渐次……加盐税烟酒税以及米糖等税，名目繁苛，无所不至。而财用依然不足……”由此可以看出，清朝此时即使增加了许多的苛捐杂税，收支也不平衡，财政赤字非常严重。那么，在这样的背景下，地方外债流行起来。究其原因，主要有以下两点。

第一，中央财政赤字严重，清政府将需要偿还的洋款和支付的赔款分摊到地方，由各省按期汇聚偿还，导致地方财政日益困难，只能借外债以还外债。自1840年鸦片战争失败后，中国开始走上了赔款的道路。而当时的清政府在财政方面，平时国库的收入只能维持本国国内的行政运转，遇到战争赔款等，就只能各处筹借商款，但是由于地方腐败吏治，筹措商款的办法根本行不通，《民国财政史》中提到：“但因政治上之腐败与贪官污吏之故，弊端百出，因而终止。”对内筹款行不通，那么就只能向外借款了。

第二，施行新政，地方开支日益增加，而中央财款不足以支撑。朝廷颁行“预备立宪”，筹备训练新军。训练新军，就必须增加军费开销，然中央并没有钱拿出来以备军饷，地方筹备新军官员就只能向外借钱了。“直隶总督袁世凯欲开内债之端，创为新法，募四百八十万，许债权者以种种权利，必欲集事而终不能成，不得已由正金银行借三百万以实其言，后鄂皖诸省亦有仿行成效……为收支不相偿而担荷此巨额外债见象之险”。

2 举借外债类型

2.1 实业借款。清末的政府已经到了油尽灯枯的时候了，财政上更是如此，向外借款已经成为了政府和地方支撑财政的唯一方法，那么，每次借款都必须要有具体的名目。这个時候，以“振兴实业”为理由的“实业借款”成为“流行”。政府以此为借口得到了美、法、英等国的大力借债。“度支部议奏：又度支部奏与北京花旗银行会议，借款总数不逾美金五千万元，年息五厘……拟定美英德法四国银行借款合同二十一款，为画一币制及兴办扩充东三省实业事务之用，总数一千万金镑，利息五厘，折扣九五，还本以四十五年为期……”。而地方也巧立名目，各种实业借款层出不穷，下面我用一个简单的表格[1]说明：

2.2 发展军事及弥补亏空。当清政府没有钱的时候，地方军饷自然没办法发下来，而在这个封建王朝后期，地方势力大力发展，他们养士兵的军饷就是来自对外借款。再加上战争赔款需要地方承担，地方财政压力增加，而举借外债来维持财政运转就成为了这一时期的一大特点，同样，用一个部分的表格来表现：

2.3 铁路借款。清朝后期大力修筑铁路，但是，清政府修筑铁路不是中央统一修筑，而是将路段划分到地方，由地方行政机构组织修筑，这就导致了地方铁路借款的普遍出现，下面是个地方铁路借款的一览表：

地方借款类型层出不穷，如以“轻息”借款还“重息”借款，“又度支部奏议：江督（江南省及湖北省）请以轻息议借重息还清略称，……惟有先将重息短期之洋款设法全还，并筹余款……”；还有地方官员为发展地方军队实力，壮大自身力量，购买先进军备、枪械等，更有甚者为发展经济，借款聘请洋师。因此，清朝末年的地方外债类型繁多，数不胜数。

3 地方外债的影响

对于地方外债的影响，因为地方在举借外债的时候，都是以地方某种税收或者其他作为抵押，这样就损害了地方财政主权。我们先来看一下贾士毅先生在《民国财政史》（下册）中所编的地方外债一览表：

从上表我们可以看出，各省举借外债大多是以厘金税收作为抵押，这就大大损害了税收自主权。而且，以税收作为抵押，使本就不宽松的财政越来越紧张，当地方财政与中央财政越来越紧张时，“巧立名目”的苛捐杂税就越来越多。而且，从外债名称中我们还可以看到其中有因为还款而借款的名称，也就是说，以债还债，利息滚利息，清政府陷入了一个永远也还不清的局面。而各债权国正是通过这些债务，慢慢的将势力渗透到清朝各地方，加深了中国半殖民地半封建社会的危机。

清末地方外债蓬勃发展，使国家财政陷入了一片混乱。然而，这种局面是当时的清王朝无可避免的。度支部奏请管理混乱局面：“奏清理财政以统一财权为先务……，一、外债流弊，言之疚心，若准各部各省自为商办，是放任仍旧，益兹其患。请嗣后各部各省必不得已募借外债，需由臣部出名订借，各部各省领用，不得径向外国订借……”，然而，这个奏折却没有起到任何作用，因为当时的清政府财政已面临崩溃，皇权也日益衰落，相反，地方军阀势力崛起，中央对地方控制日弱，直到再也无法管控地方。这就是财政混乱引起的政治混乱，乃至于政权的消亡。

参考文献

[1]刘秉麟.近代中国外债史稿[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1962年.

[2]清朝续文献通考，卷六十九，考八二六二

[3]同上，卷二十八，考八二四九

[4]杨荫溥著.民国财政史[M].北京：中国财政经济出版社， 1985.08.

[5]清朝续文献通考，卷六十八，考八二五一

[6]同上，卷七十二，考八二九一

[7]中华人民共和国财政部，中国人民银行总行.清代外债史资料[G]（1853-191上、中、下）.北京： 中国金融出版社，1988.

作者简介

谭雪（1993-），女，重庆潼南人，西华师范大学在读研究生，中国史（近现代史）研究方向。