嵌入型养老模式下的政府责任研究

摘 要：中国人口已经进入了快速老龄化时代，老龄化在大中城市尤其明显。随着社会的发展，老年群体养老需求的变化，这使得更能够满足老年人需求的养老模式的出现，分摊部分养老压力，丰富多元化养老服务模式的类型，为完善我国养老服务体系提供依据。

关键词：嵌入性；社区养老模式；政府责任

我国完善相应的养老模式是应对人口老龄化这一巨大挑战。然而，我国的养老现状是传统的家庭养老与机构养老，而这已经不能满足老年人日益增长的物质与精神两方面的需求。我国政府急需找到一种适合当前国情的养老模式，因此，嵌入型养老模式应运而生，成为我国养老模式的一种新选择。由于嵌入型养老模式的推行在我国尚处于初始阶段，仍然需要完善其相应的服务内容与服务方式。本研究聚焦于分析对于养老模式政府如何嵌入，对政府在养老模式中的功能性角色，政府采取嵌入的各种养老模式，推行和完善养老体系做了阐述。

1 问题的提出

1.1 人口的老龄化给我国养老服务带来了巨大挑战

我国人口老龄化的趋势显示，2050年以后，老年人口将会占全国总人口的30%以上。[1]不仅老年人口急剧增加，根据中国老龄科学研究中心发布《全国城乡失能老年人状况研究》报告，到2015年“十二五”末，我国半失能和失能老人将达4000万人，占老年人的19.5%，他们需要的专业化护理是不同程度的，这将是我国养老服务的一项极大的挑战。

1.2 家庭养老功能不足、机构养老资源缺乏，使创新养老模式成为必须。

一方面，据2008年发布的《中国城市居家养老服务研究报告》显示，上世纪80年代后期至90年代初，由于计划生育政策的施行，独生子女数量增长，23年间家庭平均人口减少了1.27人，我国家庭小型化的趋势更加明显。同时，随着老龄化的高龄化趋势，不仅需要照顾的老人人口数量增加，需要照顾的老年人的年限在增长。在另一方面，对于独生子女而言，家庭老人一旦陷入失能或半失能状态将对其负担极其严重。照料者往往辛苦加“心苦”，身心疲惫、精神压抑，甚至崩溃。所以说我国现行的养老服务体系已经很难满足于我国当前的养老需求。

1.3 国家政策倾斜，为居家养老服务发展提供保障。

2006年国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的意见》，[2]首次提出加快建立和完善以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系。

2008年全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部等10个部门联合结合我国人口老龄化发展趋势和养老服务业现状制定、联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》对我国居家养老服务具有非常重要的指导性意义。

2011年，国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，“十二五”时期将迎来我国第一个老年人口的增长高峰，发展老龄事业将更加的重要紧急。

2 嵌入式"养老模式面临的问题

2.1 从政府的角度来分析

近几年才开始发展的"嵌入式"养老模式，在各方面的建设都有一定的不足，除了少有几个城市外，其他政府对这一养老模式的了解并不多，即使提上了政府议程，而真正出台政策又进而落到实处，这一过程是需要一定时间的。具体来说：针对"嵌入式"养老模式企业的优惠政策缺少，其他的养老优惠政策无法用到"嵌入式"养老模式上，使得这一模式发展受限；城市建设规划上也没有考虑到这一养老模式，使得该模式没有用武之地，突破不了自身的限制。所以，政府要不断加大对"嵌入式"养老模式的扶持力度，不断推出切实可行的配套政策，为新型养老模式的发展提供制度性的保障。

2.2 传统养老模式的问题

传统养老模式主要靠传统道德维持孝心和责任感是，这是通过社会道德约束实现的。就如同“养儿防老”是中国传统家庭价值观和生活理念。然而仅仅依靠道德来维系家庭的赡养义务，是家庭养老的局限性之一。除此之外，家庭养老也在很大程度上取决于子女的经济能力，一旦子女物质条件不足，老人的基本生活也难以继续维持。

2.3 机构养老模式缺陷明显

各地兴办的一些养老院、护理院、福利院、疗养院等机构是对家庭养老模式的补充，可以在一定程度上缓解儿女们的照料压力。但部分养老机构仍缺乏相应的护理经验和专业医疗设施，所以我国现有的养老模式仍需完善。

3 完善"嵌入式"养老模式的建议

3.1 明确政府的责任

在嵌入过程中的政府，其角色是如何才能平衡社区管理机构与社区老年人两者的关系，这两者之间是个连续的系统。政府在其中扮演者不可忽视的角色，[3]因而政府需要承担的角色主要有：领导者、规划者、监督实施者、动员者。

社会主义市场经济的发展与政府政策的变化可能会因为时间等原因而不一致，因此作为社会管理者的政府，应从理念层面加深对"嵌入式"养老服务的认识，同时承担促进这一养老模式发展并完善的责任。这就要求政府转变思维，积极面对"嵌入式"养老模式，脱离惯性思维，不断鼓励社会资本参与到养老服务行业中来，并为其提供政策支持；同时协调好社会、企业和社区的关系，有效整合养老资源，遵循"成本最小、效用最大"的原则开展进一步的管理工作。

3.2 加大政府的政策扶持力度

面对养老问题的日益加重，各级政府已经意识到了多样化养老模式的重要性。目前养老政策中，养老机构的床位及设施要求适当放宽，不仅局限于大型的养老机构，这使得"嵌入式"养老机构的准入门槛降低。政府可在土地分配、减税免税等方面提供優惠的政策扶持，吸引更多的社会力量的参与进来，保证养老服务的有效供给。除此之外，各级政府也要保持一定的敏感性，当事实情况发生变化时，要及时调整政策进行扶持，以保证"嵌入式"养老模式的顺利实行。在另一方面，协同其他社会化管理部门及窗口，为社区养老机构的开设提供相应的服务和支持。同时，本地市的老龄产业协会、老龄办公室等专业机构也应为"嵌入式"养老模式的发展落户和推广提供专业上的指导和执行路径。[4]另外，政府要加大财政补贴力度，在租房作为养老服务用地时，也进行一定的补贴，如果是自行建设，那就在土地和税收方面给予适当的免税政策。最后，政府应不断加大对该类型企业的扶持，在其运营初期减轻成本，避免企业为追求利润而忽视社会责任感。

3.3 加强政府政策监督检查

监督管理在养老服务的发展过程中是必不可少的。政府针对"嵌入式"养老模式而出台的各项优惠政策需要进行监督管理，以防止企业的通过利用各种不正当竞争手段，破坏优惠政策的初衷。除此之外，准入制度要公开透明，尽可能做到公平规范，整合各方资源和力量，构建起一体化"嵌入式"养老服务体系，不断吸收更多的社会资本，以多种方式参与到"嵌入式"养老服务业中来。

参考文献

[1]黄蓉.政府购买城市社区居家养老服务研究[D].华中科技大学，2012.

[2]赵进.居家养老模式中“医养结合”的政府责任研究[D].华东理工大学，2017.

[3]王杰.嵌入性：政府引导下社区养老模式研究[D].中南大学，2012.

[4]康华.“嵌入式”养老模式研究[D].天津工业大学，2017.

作者简介

孙雅静（1997-），女，山东济南，济南大学政法学院行政管理15级学生。