基层治理现代化视阈下的城管执法共治模式探索

曾敏

“城市管理应该像绣花一样精细”，这是习总书记对城市管理提出的总要求。在新时代、新矛盾面前，城市的精细化管理，应该紧紧围绕满足人民对美好生活的需要这一核心任务，做出新的制度安排、政策创新和技术应用。因此，以政府为中心的传统城市管理模式已不能适应城市发展的新形势，基层治理现代化视域下的城管执法共治模式已成必然趋势，为我国城市管理迈向现代化治理、迈向善治开启了新的征程。

1 当前城管执法存在的老问题

近年来，城市管理执法和服务水平有了一定程度的提高，城管执法程序也进一步规范，城管秩序有所好转，但城管执法工作仍然面临新的挑战，存在一些突出问题仍不容忽视。

1.1 城管执法工作理念落后

城管形象危机的一个重要原因就在于其执法理念过于落后，没有真正践行“以人为本”的价值态度，更多关注的是城市的社会秩序和干净整洁、城市的面子，城管负责人的政绩，而忽视了城市是由一个个普通的市民所组成，城市在有了干净整洁环境的同时，还有很多由农村流向城市的人需要通过摆摊的方式来保障他们的基本生活，部分民众也需要这种服务来满足他们生活的便利性。而现有的政策理念却没有很好地关注到这部分人的生存权和普通民众生活的便利性。片面认为城管执法就是管制，就是维护秩序，甚至固执地认为执法者就是管理者，摆位不正，存在特权思想，严重损害执法队伍的执行力和公信力，致使城管形象严重受损。

1.2 城管执法工作机制不健全

一是城管执法的一线行政人员由环保、公安、司法、交通、工商等相关的多个部门构成。部门、机构之间的迥异，职能之间的交叉、重叠使其缺乏联动，难以形成合力，致使 “暴力执法”和“暴力抗法”行为屡见不鲜。二是城市管理工作缺乏有效的监督。执法人员所面对的执法对象是人民群众，需要在执法过程中彰显顾客导向与服务精神。但由于其工作性质限制，对这些一线人员的监督成本太高，很难对其实施有效的监管。同时，现行的体制对这些人员缺乏有效的激励，也很难调动他们工作的积极性。

1.3 城管执法人员综合素质不高

城管执法人员因体制原因被划分为两类群体：正式工和临时工。由于工作的复杂性、正式工的稀缺性，大量一线执法工作常由临时工来完成。由于所受的制度约束较小，临时工非常容易出现“越轨”行为。由于城管队员文化素质参差不齐，无法很好地理解党的政策的精神实质和内涵，导致执法行为偏差的产生。同时城管队员的沟通能力、灵活应变能力、组织管理能力等方面的欠缺也导致在执法时不知如何灵活地与执法对象进行有效沟通和交流，容易将矛盾激化，以致引发各种冲突事件。

1.4 城管执法方式简单粗暴

当前城管执法方式主要表现为：一是没收。即没收商贩的物品，以示处罚。二是罚款。以罚代管，严重丧失了执法的严肃性。三是暴力。部分城管执法人员工作压力大，加上年轻自控力不强，容易冲动，动不动就掀摊折秤，甚至大打出手。城管执法经常是为了执法而执法，为了上级而执法，而不考虑执法对象和民众的感受。执法行为在评价绩效时采取的标准是对上级负责的态度，以上级的好恶为标准，而执法对象和社会公众对具体的执法行为不具有发言权。所以在执法对象和上级之间的利益权衡中，只能采取一些牺牲执法对象的不合理行为才能获得上级正面的绩效认可，进而造成暴力执法。

2 新时代对城市管理的新要求

十九大报告以新的高度强调了坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。中国特色社会主义进入了新时代，对城市管理工作、城管执法工作提出了新要求，赋予了新使命。

一是坚持问计于民，推动科学治理。着眼新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，對城市环境、城市卫生、城市秩序、城市安全等方面的要求日益增长。为此，我们应着眼城市治理新常态，积极转变管理思维，坚持从基层群众中寻求城市治理新答案，管理方式上寻找最佳契合点，做到意见一致化、管理一盘棋、感情一家人，实现“共建共治共享”的治理目标。

二是坚持问需于民、实现精准管理。民心是最大的政治，百姓的事就是天大的事。我们可以从群众最关心、最直接、最现实的问题入手，把解决好群众“家门口”的事情，办好群众牵肠挂肚的事情，保障好人们群众生产、生活的各项权益作为城市治理的首要内容突出出来，坚持问题导向，精准对接需求，征求广泛建议，开展城市环境综合整治专项行动。

三是坚持问效于民、实现全民治理。城市治理的核心是以人为本，衡量和标准就是看群众满意不满意，高兴不高兴。无论是管理还是执法都应恪守这一准则。为此，我们可以积极推进城市执法重心下移，将85%的执法队伍充实到基层一线、街道社区，推行城市管理综合执法，倡导城管进社区，以法治新思维、治理新模式、服务新举措、执法新形象，进一步拉近与群众的心理距离，以实实在在行动和成效，赢得市民的广泛尊重和支持。

3 基层治理现代化视阈下的城管执法共治模式新探索

新时代在不断推进城市管理工作创新的大背景下，构建城管执法共治模式，需要创新思维、把握关键，要在工作理念、主体参与、体制机制、队伍建设等四个方面下功夫，真正实现“四化”。

3.1 转变工作理念，增强共治的思想自觉

城管执法部门要转变工作观念，从被动管理转变为主动服务，把工作的出发点和落脚点明确地放在服务群众和帮助群众解决实际困难和问题上。城市管理是手段，人民幸福是目的。坚持以人为本、为民服务的理念，始终做到人民城市人民管、管好城市为人民，寓管理于服务之中，达到以服务促进管理的良好效果。从人民群众最关心、最直接、最急需解决的问题着手，紧紧围绕为民、便民展开，心系群众、情牵群众、深入群众，与群众打成一片，形成顺应民意、贴近民心、凝聚民力、得民支持的良好氛围。

3.2 动员公众参与，夯实共治的群众基础

在城市化快速发展的今天，人们的参与意识和权益意识显著增强。城市管理工作社会性强、受众面广、参与度高，要畅通公众有序参与城市管理的渠道。始终坚持发动群众、依靠群众，站在群众的立场上来分析和解决问题，充分调动广大群众参与城市管理的积极性、主动性、创造性、责任心和担当意识，通过发展城管志愿者、城管信息员、城管文艺队、文明劝导员等多种参与形式，积极动员公众参与，形成多元共治、良性互动的城市管理新模式。

3.3 突出机制创新，筑牢共治的制度基础

要不断创新城市管理机制，形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”协调联动的城市管理工作机制；要建立联席会议制度，交流城市管理和行政执法的相关信息，强化部门联动配合，不定期地召开工作推进调度会；要注重加强相关部门的协调沟通，形成各部门齐抓共管的良好工作局面；要建立健全问题发现机制、事件督办机制、责任追究机制等系列工作制度，实行岗位责任制、目标管理制、激励和惩戒约束机制，用制度来规范城管人员的行为，推动城市管理工作制度化。

3.4 加强队伍建设，奠定共治的人才支撑

要着力打造一支纪律严明、作风优良、廉洁务实的执法队伍。一要强化城管执法人员的宣传教育和培训工作。二要坚持学法与用法相结合，真正熟悉宪法，精通有关城市管理的法律法规及党和国家的方针、政策，掌握城管执法业务知识，要严格按照执法程序、执法规范开展执法活动。三要认真听取服务和管理对象的诉求，通过关怀、协商、提醒、帮助、劝告等非强制性方法，实现和谐执法、人性执法。