地下空间综合开发利用，委员们这样说

┃本刊记者

地下空间综合开发利用示意图

编者按：

4月24日，省政协召开“城市地下空间的综合开发利用”月协商座谈会。会议邀请省住建厅、省人防办负责同志介绍我省城市地下空间综合开发利用情况。省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省通信管理局、省煤田地质局等相关厅局负责人，九三学社河南省委部分社员，郑州市政府、市政协负责同志，河南工程学院专家学者，部分省政协委员参加会议并就该议题发言。

“要全面开展城市设计，科学谋划城市成长坐标，加强城市地上和地下基础设施建设。”座谈会上，省政协副主席龚立群指出，要发挥好政协作用，把相关行业和领域的委员有效组织起来，以更加开阔的思路和视野，从专业角度贡献真知灼见。本期，我们对座谈会上的发言予以摘要刊发，以期为推动城市空间综合开发利用工作提供参考。

省政协委员、经济委员会副主任徐金柱：加快推进城市地下空间综合开发利用

目前，我省地下空间资源开发利用主要以地表浅层开发为主，全省人均地下空间面积低，未来在挖掘地下空间资源、建设立体综合城市上具有巨大潜力。对此建议：

要强化组织领导，建立综合协调管理体制机制。城市地下空间开发利用涉及发改、国土、规划、市政、人防等多个管理部门，缺乏综合协调管理机制，应借鉴先进城市经验，在各级政府设立城市地上地下空间一体规划建设协调管理机构，加快建立统一管理、分工协作、衔接有序的城市地下空间综合协调管理体制机制。

要突出规划引领，加快编制完善综合规划体系。突出规划引领，坚持“先规划、后建设”的原则，在城市建设初期首先系统科学编制地上地下空间整体规划，统一规划、综合开发、合理利用。

要坚持法治为本，完善有关法律法规和标准规范。积极推动我省城市地下空间开发利用立法工作，对地下空间的所有权、规划权、建设权、管理权、使用权等作出明确、完善的具体规定，使城市地下空间开发利用有法可依。

要加强要素保障，夯实地下空间开发利用基础。加快出台鼓励支持城市地下空间的政策措施，保护开发运营主体权益。拓展资金来源渠道，建立以基金为主导，以多元化投资为方向，以政策支持为保障的投融资体系。加大专业人才培养引进力度和专业开发建设单位引进合作力度，确保地下空间资源开发的质量效益。

要发挥引导作用，不断拓展新兴应用，鼓励功能创新。完善创新激励机制和政策，鼓励引领企业、高校等依托技术、人才等优势，积极参与地下空间开发利用工作。鼓励新兴应用在我省进行试点，积极规划发展地下灾备中心、地下物流交通、蓄水防洪工程、空气水污染处理等新兴的地下空间应用，不断提高城市土地资源综合利用效率。

省政协常委、九三学社郑州市委主委郑高飞：前瞻谋划城市地下空间综合开发利用

当前，我省地下空间开发利用仍存在一些关键性问题亟待解决。特别是地下空间开发利用缺少前瞻性和条件预留，尤其是地铁沿线地下空间整合全面滞后，对建立地铁周边地下空间的交通引导关系，缺少充足的综合考虑和谋划，不利于实现交通引导城市健康优化发展。对此建议：

要汇总整理人防法律法规和城市地下空间相关文件。结合国家相关法律法规，针对河南实际情况，健全地下空间开发规划编制、规划建设管理、权属登记、使用管理等方面的法规，界定地下空间开发利用管理有关主体及其职责、职权，明确地下空间开发利用管理有关制度及其内容和程序要求。

要鼓励地下空间新兴应用发展。除人防工程外，地下灾备中心、地下交通工程、城市基础设施、城市市政工程、物资仓储工程、商业地产工程、文化体育工程、医疗卫生工程等新兴应用，都将随着城市化的发展逐步由地上转移到地下。为更好地综合利用城市土地资源，应优先发展地下空间新兴应用，给予政策上的扶持，使我省在城市空间综合应用上发挥更好作用。

要推进地下空间土地交易。随着地下空间开发项目需求的增多，地下产权不明晰、价格体系不完善、出让方式单一等问题也逐渐凸显出来。因地制宜，探索完善地下建设用地出让方式，对国防、人防、防灾、城市基础设施和公共服务设施等符合《划拨用地目录》使用地下建设用地的，可以采用划拨方式供地；依法开展建设用地使用权（地下）登记，保障使用权人的占有、使用、收益和处分权利；借鉴国外成熟经验，根据本省实情建立相应的价格体系。

省政协委员、河南工程学院党委书记刘湘玉：用科技创新向地下空间要效益

2018年省政府工作报告中，在谈到“应推进百城建设提质”时指出，要坚持规划引领，启动新一轮城市总体规划，省城城镇体系规划和地下空间开发利用规划修编，推进城市设计工作。这为我省更加科学有效地推动城市地下空间开发利用提供了重要遵循。地下空间开发利用，作为城市设计体系的一个重要组成部分，必须科学规划、统筹安排、协同作战。对此建议：

要进一步发挥好政府及相关职能部门的引导、牵引作用。推动地下空间开发利用，政府及相关职能部门必须进一步发挥好引导、牵引作用，完善创新激励机制政策，鼓励引领企业、高校等依托技术、人才等优势，积极参与地下空间开发利用工作。

要进一步抓好以企业为主体的科技创新体系建设。推动地下空间开发利用，科技创新至关重要。必须抓好以企业为主体，产、学、研相结合的科技创新体系建设。科技创新体系至少应由研发主体、技术顾问咨询、技术委员会决策、技术中心实施、施工企业应用等环节构成，相关研发单位、技术部门、施工企业必须形成工作合力，构建一个以企业为主体，比较紧密的科技创新体系。

要进一步发挥好高校的服务功能。社会服务是高校的职能之一，要利用自身的知识（智力）和技术优势，为社会提供人才支撑和智力支持。有条件的高校要加强地下空间工程相关学科、专业建设，积极培养地下空间开发利用需要的科技人才和管理人才，提供好人才支撑。依托或组建地下空间工程相关的科研团队，加强地下空间工程的相关技术研究，提供好智力支持。

省政协常委、省国土资源厅副厅长杨士海：保障地下空间充分利用要立法先行

目前，我省城市地下空间开发利用处于自发起步阶段，因其自身的特殊性，尚存在无法可依的问题，而我省正处于城镇化快速发展阶段，亟待通过立法予以规范。

对此建议：

要先行启动地下综合管廊的单项立法。地下综合管廊建设是国务院近期确定的一项重点民生工程，也是新城建设、老城改造的先行工程，具有现实性和紧迫性。发达国家在城市地下空间立法方面多是单项立法先行，如日本先后出台了《共同沟特别措施法》（共同沟即地下综合管廊）、《下水道法》和涉及地下车位的《驻车场法》等。先由省辖市对地下综合管廊进行单项立法，涉及面小，出台速度快，能尽快满足发展和建设的迫切需要。

要尽快将《河南省城市地下空间开发利用管理条例》列入省人大立法计划。城市地下空间开发利用涉及面广，问题复杂，需要进行充分调研，建议省人大尽快将其列入立法计划，争取早日启动立法程序。

要贯彻统筹规划、综合开发、合理利用、安全环保、公益优先、地上与地下相协调的原则。明确优先安排市政基础设施、民防工程、应急防灾设施，并兼顾城市运行最优化的需要。

要实行分层开发利用。城市地下空间开发分为浅层、中层和深层，应当明确不同的范围、权属、功能，确保集约利用土地，实现地下空间合理布局。明确地下建设用地使用权的取得和权属、功能。根据我国《物权法》中“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，设定地下建设用地使用权的具体取得方式、包含的权能、与地上建设用地使用权的关系以及相邻地下空间的关系等制度，使地下建设用地使用权能转让、能抵押、能融资，调动市场主体开发利用地下空间的积极性。

省政协委员、郑州城建集团投资有限公司副总经理魏霰：多规合一统筹布局地下设施

根据住房城乡建设部印发的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》要求，城市地下空间的开发和利用，应坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，以及“平战结合”，考虑防灾和人民防空等需要。因此，对于我省城市地下空间的开发和利用的发展方向，提出以下建议：

根据《全国城市市政基础设施规划建设“十三五”规划》中的要求，在地下空间开发过程中，要实现地下综合管廊、地下交通、人民防空工程等设施规划的“多规合一”，统筹布局各类地下设施。

城市地下空间综合开发利用，应优先重点安排城市基础交通设施建设，如地下道路、停车设施、公共服务设施等，以解决老城区人口密度大、人流密集、停车难等问题。很多城市的老城区当前所具备的地下停车资源已不能满足居民日益增长的需求。建议可采用地下或半地下的方式增建停车场。应遵循“人在地上，车在地下”“人在地上，物在地下”“人的短时间活动在地下、长时间活动在地上”的基本理念，实现城市和谐、可持续发展。应当把城市交通、水电气、城市灾害防护系统等都放到地下，把地面让给绿化和人的行走。总而言之，小区域地下空间综合开发利用应重点考虑解决连通性、便捷性的问题。

与此同时，要注意地下空间设施兼顾国防安全、应急避难、防灾减灾等用途要求。建议地下空间设施建设用地优先考虑利用公园、城市绿地、交通枢纽等区域。同时，要考虑控制地下空间开发力度，在满足地下活动人群基本要求的前提下，尽量减少商业体量占比，建议商业体量选择能够短时间使用、使用效益好的商业设施。

省政协委员、省信息化发展有限公司董事长王秀清：建立以信息化为支撑的地下空间利用管理体系

城市地下空间的信息化管理，其目标是整合城市地下空间开发利用数据资源，掌握地质条件和地下空间资源利用现状，为城市地下空间规划、建设和决策提供依据，规范、监管地下空间资源的开发和使用，减少和防止地下设施突发事故发生，提高城市应急处置和抗灾能力。对此建议：

要全面开展地下空间利用情况普查。通过全面开展地下空间利用普查，了解和掌握城市现有地下空间开发利用状况，建立和健全地下空间信息系统及动态维护管理机制，为城市地下空间开发利用提供重要的工作支撑，进一步提高城市地下空间统一规划、合理开发、综合管理水平。

要建立以信息化为支撑的地下空间利用管理体系。高度重视基础资料信息化工作，充分考虑历史资料和现有资料信息化的工作量和管理上的难度，大力推进数据标准化，并将基础数据更新和维护工作制度化；城市地下空间信息化管理是一个渐进和完善的过程，应当根据城市自身的实际情况制订合理的阶段目标，分步实施；结合实际需求，大力推进城市地下空间信息化平台在地下空间规划、建设与管理中的应用，实现信息共享。此外，应由政府主管部门主导，社会企业参与，共同构建城市地下空间信息化系统。