开启大市场监管时代

刘彦华

基于大市场监管理念的国家市场监督管理总局轮廓日益明朗。4月10日上午，在国务委员王勇的见证下，国家市场监督管理总局，在原国家工商行政管理总局办公地址——北京市西城区三里河东路8号揭牌，宣布正式组建。

根据中共中央2018年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》，新组建的国家市场监督管理总局将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品藥品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室职责予以整合。

组建国家市场监督管理总局，加强市场综合监管，必将给我国市场监管格局的重塑和商事制度改革的进一步深化带来深远影响。

进步 组建国家市场监督管理总局，重塑市场监管格局，看似一小步，实则一大步。它不仅是政府机构改革的一部分，更是对地方探索的肯定。

商事制度改革是简政放权“先手棋”

商事制度改革是党中央、国务院作出的重大决策，是简政放权、转变职能的“先手棋”，是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要举措。自2013年2月，十八届二中全会决定改革工商登记制度，放宽工商登记条件，加强对市场主体、市场活动监督管理，商事制度改革拉开序幕以来，从中央到地方，各种简化政策、优化营商环境举措不断出台落地，改革成效显著。

随着商事制度改革的不断深入，市场准入门槛大幅降低，公众投资创业热情得到了充分激发，市场主体数量呈现“井喷式”增长。据公开资料显示，截至2018年3月16日，我国各类市场主体总量超过1亿户（其中企业超过了3100万户），5年增加70%以上。日均新登记企业从2013年的一天6900家上升至现在的一天1.66万家，每千人企业户数也从2013年的10家升至如今的21家，翻了一番。另据世界银行发布的数据显示，2013到2017年度，中国营商环境的世界排名提高了18位，其中开办企业便利度上升了65位。

涉企证照大幅精简。在经过“三证合一”“五证合一”等改革后，2017年10月，“多证合一”改革已经全面实施，正在逐步实现企业“一照一码”走天下的美好愿景。

促进了新产业新业态蓬勃发展，高新技术产业、新兴服务业、“互联网+”大量涌现，为新常态下的结构转换提供了新动能。

在接受记者采访时，中山大学岭南学院教授徐现祥也对近年来商事制度改革予以了高度评价，在他看来，这一轮的商事制度改革有几个特点，第一，机制上，加强了党的领导与依法商改，建设执政能力与执政体系;第二，方式上，先行先试与顶层推进良性互动，不断深化商改;第三，内容上，放管服的全面改革，更注重涉企办事流程的再造、办事方式的转变;第四，时机上，切合产业转型升级与信息化大时代。

如今，新的征程就在脚下。徐现祥分析称，商事制度改革取得了突出成绩，但也存在一些问题和薄弱环节，例如改革节奏快，落实操作难的问题，例如放开放活快，后续监管难的问题，等等。

改革已经步入深水区，在徐现祥看来，一个亟须解决的问题就是协同监管。“现在很多改革的提法都很好，但是落实的情况不是很理想。问题之一便是很多改革已经跨出了单个部门的职能范畴，需要跨部门联合行动，但是由于有些人固守部门利益，不愿融合，致使很多改革浮于表面。”

对此，国家市场监督管理总局局长张茅深有同感，在接受媒体采访时，曾明确表示，目前，商事制度改革，已经从工商自身的改革，拓展为部门之间的联动改革。改革的任务不断深化，改革的范围不断拓展，改革的难度不断加大。无论是推动证照整合、削减前置后置审批，还是跨部门联查，都会面临更多的统筹协调工作。

组建国家市场监督管理总局，重塑市场监管格局，徐现祥称赞道，“看似一小步，实则一大步。它不仅是政府机构改革的一部分，更是对地方探索的肯定，现在很多地方早已整合了工商、食药监、质检等部门。这是大势所趋，有利于协同监管和综合执法。”

“宽进”“严管”齐发力

“宽进严管”是本轮商事制度改革的核心，徐现祥分析认为，下一步深化改革，首先还是要在“证”上做文章。

“照”和“证”是创业者进入市场的两把“钥匙”，经过企业注册资本“实缴改认缴”和“先证后照”改“先照后证”之后，企业注册登记的便捷度明显提升，但从企业实际感受看，在一些领域，“有照不能营”的现象依旧比较普遍。

徐现祥告诉记者，据其去年在广东的调研显示，“先照后证”改革后，无论是职能部门还是市场主体都反映，开展经营许可业务前，需要办理的相关许可证并没有发生根本性变化。“从企业调查问卷统计结果看，市场主体明确提及的营业前所需的各类证主要包括与卫生、环保、消防、外贸和食品相关的许可证，分别耗时98天、89天、76天、63天和41天。这意味着，即使市场主体拿到了工商营业执照，至少需要等待40—100天，才能够合法从事需要办理相关许可证的业务。因此，企业反映的突出问题从商改前的‘准入难，转变为‘准营难，部分市场主体选择了证前抢跑，出现了‘无证经营现象。”

据张茅透露，为解决“准入不准营”的问题，今年我国将在企业注册便利化方面进行重点改革。要全面推进“证照分离”。进一步简化营业执照之后的行政审批。目前已有100多个地市开展了“证照分离”试点。按照计划，今年下半年将全面推开，进一步取消减少拿到营业执照之后的审批，让企业尽快进入经营状态。

“解决办证时间长的问题，目前至少有两个方案，一个是集中行政许可权改革，审批与监管相分离，倒逼市场监管部门集中精力加强事中事后监管、完善宏观调控以及制定行业规划等，由微观事务的干预转变为宏观层面的管理，从根本上杜绝‘以审代管、‘重审轻管。例如浙江嘉兴的‘最多跑一次就属于此类。另一个是‘证照分离改革。把涉企的‘证分类下发审批权，比如可以取消的、企业可以承诺的、企业可以备案的、企业需要办理审批的等。这种方式更彻底，但阻力也更大，需要注意解决地方积极性不高的问题。”

“宽进”的同时必须“严管”，加强事中事后监管是党中央、国务院对于商事制度改革的重要要求，也是商事制度改革的重要内容。传统监管模式侧重事前审批，事中事后监管手段不足、办法不多，亟须创新。监管是场信息博弈，在实际操作过程中，受资源有限、信息不充足、信息不对称等因素影响，监管双方总是存在信息偏差，导致监管失灵。于是，通过优化信息供给，利用大数据等现代信息技术手段，瞄准痛点，进行监管创新，成为了各个地方的共同选择。

徐现祥调研发现，对于信息平台的重要性，各地已有充分认识，并且都非常舍得投入，但各自搭台、分头唱戏、互不开放依然是其中的老问题。尤其是省级层面，建成涉企信息全省一张网的比较少。“这既是部门利益固化的表现，也是缺乏强有力和科学远见的改革权威的表现。”

不过，徐现祥告诉记者一个好消息，目前，广东省政府正在推进全省政务系统管运分离，全部省直部门用一个系统，数据上一个平台，由一家公司运营。“这有望成为一大突破，目前正在推进中。值得持续关注。”

另外，2018年开年以来，全国各地陆续出台了很多地方版的深化商事制度改革工作方案。通过对其进行梳理，徐现祥发现，“围绕商事制度改革，不断优化营商环境，助力高质量发展，是2018年各个地方的重头戏。”