杭州市余杭区小城镇建设可持续发展研究

金伊巍

【摘要】城镇化是一个地区经济、社会发展程度的综合体现，在我国快速进行城镇化建设的背景下，城镇化建设过程中出现生态环境的破坏、资源的过度使用、公共基础设施建设不完善等问题，限制了小城镇当前的发展，更透支了小城镇未来发展的能力。由此可持续发展视角下的城镇化建设显得尤为重要。本文基于城镇化、政府职能、可持续发展理论，以余杭区小城镇发展为研究对象，提出小城镇可持续发展对政府职能转变的要求，并归纳出小城镇可持续发展的对策。

【關键词】城镇化建设 可持续发展 余杭区

一、核心概念及理论基础

（一）核心概念界定

（1）小城镇。小城镇即为介于城市与乡村之间、具有城市性质和部分功能、以现代化城市为发展目标的过渡性社区。

（2）政府职能。政府职能是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。我国政府的基本职能主要体现在四个方面，分别是政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。

（3）可持续发展。在《我们共同的未来》中正式提出了可持续发展概念：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力造成危害。”“发展”不同于传统意义上的物质增长，其目的在于改善人们的生活质量，同时必须以保护地球生命支持系统为基础。“可持续”包括生态持续、经济持续和社会持续，三者之间相互关联密不可分。

（二）理论基础

（1）城镇化理论。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出城镇化的指导思想和发展目标，并制定了发展任务，推进了城镇化实践进程，标志着我国城镇化进入实践试点阶段。新型城镇化是面对城市问题，面向深层改革，围绕质量化协调性发展，寻求转型发展的新时期城镇化之路。

（2）政府职能理论。在城镇化过程中，政府应当由“全能型”向“服务型”职能转变，在合理管理调控下实现小城镇的社会生态系统、经济生态系统和自然生态系统的协训有序发展，在发展经济和提升人民生活水平质量时要优先考虑生态效益，优化生产要素的使用方式，优化生产要素的合理流动，协调好资源的使用方式，从而不断提高资源的利用率，实现小城镇的可持续发展。

（3）町持续发展理论。对城市发展而言，可持续发展理论的影响主要体现在城市经济、社会、环境的和谐关系构建等方面，从而为资源约束背景下的城市发展指明了方向，并为城市经济、社会、环境效益的统一化、最大化奠定坚实的基础。

二、杭州市余杭区小城镇发展现状、问题及分析

（一）杭州市余杭区小城镇发展现状

余杭三面环抱杭州主城，一千二百多平方公里的土地，下辖19个镇街，全区84.84万人口中超过半数仍为农业人口。加快小城镇建设对推进余杭的城市化进程有着重要的战略意义。首先，小城镇可持续发展有利于余杭区经济增长方式的集约化。其次，小城镇町持续发展有利于转移农村富裕劳动力。再次，小城镇可持续发展有利于生态系统的良好运行。

（二）杭州市余杭区小城镇可持续发展存在的问题

（1）从城镇化角度来看，余杭区小城镇规划不够科学合理，缺乏特色。特别是各乡镇的小城镇规划，对有本区域特色的、能支持小城镇发展的产业布局规划内容不够翔实，很难形成城镇建设、人流集聚与生产要素集聚、产业发展的良性互动，影响了小城镇对周边地区经济社会发展辐射服务等综合功能的发挥。

（2）从政府职能理论来看，余杭区小城镇政府权力过大，决策水平及质量有待提升。由于余杭区小城镇的发展模式以产业综合体模式和旅游小镇集群模式，这对政府的整体决策提出了很高的要求，然而余杭区小城镇在过去的发展过程中政府权力过大，在一定程度上忽视了市场需求，在这种环境下的决策质量和水平相对较低，由此产生了一系列的规划、制度及公共服务问题，主要体现在整体规划不清晰、制度配套落后、公共服务之后。

（3）从可持续发展角度来看，余杭区小城镇以粗放型经济为主，可持续发展能力弱。首先余杭区大多数小城镇仍以第二产业为主导产业发展经济，且经济发展仍停留在仞级发展阶段。其次余杭区小城镇的产业基础薄弱，自身发展资金不足。实体企业税收比低，债务清偿任务重，自有发展资金不足。再次第三产业在经济总量中所占比重小，发展环境有待进一步优化。同时余杭区小城镇的基础设施、公共服务设施以及产业配套设施仍然是薄弱环节。

三、杭州市余杭区小城镇可持续发展对策

（一）科学编制并实施城镇建设规划

结合“十三五”规划的编制，加快小城镇总体规划、土地利用总体规划、村庄建设规划、基础设施建设规划和产业发展规划的制定和修编，加强与城市各类专项规划的有机衔接和融合，明确小城镇的功能、定位和辐射范围，充分发挥规划在促进产业发展、自然生态、历史文化、人居环境有机融合，实现由城镇到城市跨越式转变中的引领作用。

（二）加快转型升级小城镇现代产业体系

加强现代农业、先进制造业、现代服务业产业园区建设，将产业集聚区优先落户在小城镇，并落实用地、税收等优惠政策。各镇在规划、建设产业集聚区时，要优化存量、拓展增量，使集聚区成为基础设施良好、公共服务配套、各项政策优惠、产业特色鲜明的主平台。

（三）改革创新小城镇管理新体制

加快推进行政管理体制、户籍管理制度、学前教育体制等重点改革，完善行政服务中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、土地储备中心、应急维稳中心等“五大中心”，优化办事程序，使强镇扩权各项政策、举措落到实处。通过复垦、造地等途径增加的土地指标全部留镇使用，用以解决小城镇土地指标匮乏的问题。加快户籍管理制度改革。减少城镇户口落户难度，促进城乡之间人员流通。

（四）完善公共服务体系和社会保障制度

深化就业和社会保障制度改革。切实解决农民的居住、就业和生活保障问题，提供教育、医疗、养老和救助等社会保障。加快建设城乡一体化的就业服务平台，完善劳动力就业服务网络。改革社区管理机制和服务体系，大力培育发展各类社区社会组织，积极探索市场化的社区服务机制，以社区发展为抓手推进小城镇社会建设。