内部控制实务研究

2018-06-11 01:49崔俊琴
科学与财富 2018年12期
关键词:实务行政事业单位内部控制

崔俊琴

摘 要:自国家财政部在2010年发布《行政事业单位内部控制规范(试行)》,至今已有八年的时间,该文件从2014施行至今四年多时间以来,各个省级财政部门相继发布具体的实施意见。行政事业单位内部控制建设通过优化机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制,进一步提升单位内部管理水平、加强廉政风险防控建设,取得明显成绩的同时也要看到存在的问题。本文从部门内部控制着手,提出推进内控机制建设总体目标、基本原则、基本步骤、基本方法,提出从部门内控机制建设基本标准,最后对实务案例"擅自超限运输行政处罚"的内部控制,提出了具体的内部控制实施措施。

关键词:行政事业单位 内部控制 实务

一、行政事业单位建立内部控制的现状及存在问题

自国家财政部在2010年发布《行政事业单位内部控制规范(试行)》,至今已有八年的时间,文件从2014施行至今已经有4年时间。四年多的时间以来,各个省级财政部门相继发布具体的实施意见。行政事业单位内部控制建设通过优化机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制,进一步提升单位内部管理水平、加强廉政风险防控建设,是各级机关单位贯彻落实全面深化改革部署的重要切入点。取得明显成绩的同时,我们也要看到存在的明显问题:(1)财政部对于推行行政事业单位内部控制的阶段性实施意见,阶段性目标不够明确。(2)各级财政部门检查和指导,明显缺乏。(3)基层的单位重视明显不够,具体落实情况参差不齐。(4)基层单位对于内部控制建设的理解和重要性,还远远不够。

二、从部门着手推进内控机制建设总体的主要内容

部门内控包括对行政业务管理权力的监控和对内部行政管理权力的监控。行政业务管理权力包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力,也包括除行政权力以外的其他履行政府职能的部门行政管理和服务事权。内部行政管理权力是指为保障行政业务管理权力规范高效运行,对部门内部事务进行日常管理的权力,主要包括人事管理、财务管理、资产管理、事务管理等方面的权力。

三、从部门着手推进内控机制建设的基本原则

部门内控机制建设应按照“腐败可能最小”和“行政效能最高”的工作理念,紧密结合部门权力运行的特点和规律,围绕部门管理职权,健全相关制度,完善制约机制,保证权力的正确行使。部门内控机制建设基本原则有:(1)坚持整体设计与分步推进相结合。构建内控系统必须符合权力运行监督的基本规律,以系统建设的思路设计方案,通过对部门业务工作和内部管理涉及的权力事项开展流程控制和风险控制,使制度规范得到有效落实。同时要从部门实际出发,突出重点,分步实施,使内控机制建设成为一个逐步积累、不断完善和深化的过程。(2)坚持风险防范与绩效管理相结合。对权力运行中各个环节、各个岗位的风险进行识别,把滋生腐败的潜在风险显化为预防目标,建立健全防控措施和制度规范,消除或减少风险发生的因素。在防控风险的同时,通过对权力合理配置和流程优化整合,提高行政效能。(3)坚持内部监控与外部监督相结合。充分运用信息技术,实现对权力的监督制约,对不能在网上运行的权力和环节,建立切实可行的监督制度,并落实到位。通过深化信息公开,让权力透明运行,通过内控信息系统与市电子监察系统的对接,实现内部控制和外部监督的有机结合,提高权力监控的实效。(4)坚持规范控制与创新实践相结合。内控机制建设政策性、系统性、规范性和操作性强,必须科学论证、规范实施,确保做得到、行得通、管得住。紧密结合部门和行业特点,把内控机制建设贯穿于部门管理的全过程,以创新的思路破解难题,既要注重实效,防止形式主义,又要根据形势的发展和需要,持续改进,不断完善,形成部门特色。(5)坚持思想教育与制度规范相结合。把勤廉教育作为内控机制建设的重要内容,通过强化教育提高党员干部勤政廉政的自觉性。在教育先行、强化自律的同时,配以健全的内部管理制度,使自律防范与他律约束相互作用、相互促进。

五、从部门着手推进内控机制建设总体的基本步骤

1、梳理部门权力。按照法无授权不得行的原则,对部门权力进行梳理,明确界定权力行使的内容和行使范围,合理设置岗位,对互不相容职权分别由不同处室或工作人员相对独立行使。2、优化权力流程。对需要内控的每个权力事项确认行使依据、程序、时限以及相应责任,分析其分布、结构、重点及运行规律,明晰权力运行的轨迹,按照化解风险、高效运行、便于监督要求,对现行流程进行优化,编制权力运行流程图,明确工作标准和具体要求,实现对权力的流程控制。3、实行风险防控。固化权力流程的同时,排查权力运行中的薄弱环节,辨识权力运行中各个环节、各个岗位已经发现或可能出现的权力风险点、管理风险点和人员素质风险点,针对可能出现的风险制定预控措施。预控措施应尽可能在权力流程中体现,否则应通过制度规范来实现。4、形成制度体系。把制度建设贯穿于部门内控的全过程,注重系统性、针对性和可操作性,编制部门内控制度规范文本,形成规范、统一的内控制度体系。5、建立信息化管理系统。运用信息化手段使流程控制和风险控制成果得以实现。行政业务管理权力可以通过在无锡市行政权力网上公开透明运行信息系统,或部门自建的行政业务管理信息系统中的运行进行控制;内部行政管理权力可以通过在部门办公信息化系统中的运行进行控制。6、建立电子监察平台。无锡市行政权力网上公开透明运行信息系统、部门自建的行政业务管理信息系统中都应建立部门监察模块,实现对部门权力运行的自我监控功能。

六、部门内控机制建设的基本标准

(1)权力配置合理。梳理部门权力,界定权力行使的内容和范围,合理设置岗位,明确每个岗位的权力和职责,形成既分工负责、相互协调,又相互制约、相互把关的权力结构。(2)内部制衡科学。权力的决策、执行、监督适当分解,相互制约,重大权力实行分置,由两个以上部门或三个以上岗位共同承担,依次完成。(3)权力风险明晰。排查权力运行中的薄弱环节,有效识别权力运行中各个环节、各个岗位已经发现或可能出现的权力风险点、管理风险点和人员素质风险点。(4)防范措施到位。针对可能出现的风险制订预控措施,重点是建立健全重大决策事项公示制度,人事、财务、资产管理制度,岗位设置推行互不相容控制法,重要职权行使推行同一角色AB制,对行政许可权、行政处罚中自由裁量权的行使,推行层级管理、标准化管理,细化裁量标准,规范运行程序,防止权力滥用。(5)权力运行高效。权力运行流程兼顾安全和效率,通过对流程的优化整合,实现权力在合法、可控的前提下高效运行。(6)运行控制有效。建立权力运行信息化管理系统,实行计算机流程控制,使制度规范在系统中得到落实,预警、处置、分析、评估等监督防控功能在系统中得到体现。对不能在网上运行的权力和环节,建立被执法对象反馈制度、工作日记制度、集体会商制度、执法行为抽查制度等防控措施,強化监督制约。(7)监督保障有力。建立电子监察平台,确立内控机制运行监督组织,对网上运行权力实行全程实时监控,及时发现和查纠问题。建立健全责任追究等相关制度规定,定期检查各项制度规范执行情况,对发现的不作为、慢作为、乱作为等违规行为,严格追究责任。(8)持续改进完善。强化预警跟踪,实行动态防控,对发现的问题,及时录入违规记录查询系统,督促落实整改,并从内控方式方法和手段适宜性等方面查找不足,分析原因,持续改进,使部门内控机制建设不断深化和完善。

七、实务案例:“擅自超限运输行政处罚”的内部控制措施

(一)流程图与流程控制

1、流程图

2、流程控制

(1)因涉路行政处罚不适用简易程序处罚流程,着重控制一般程序处罚流程。

(2)除适用简易程序,即违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告,可当场作出行政处罚外,应当执行一般程序处罚流程。

(3)路政大队通过群众举报、其他机关移送和主动实施监督检查发现应处以行政处罚的交通违法案件,应由两名以上执法人员询问当事人及证人,讯问时应出示《交通行政执法证》,制作《询问笔录》,并交询问人核对签名确认。

(4)立案应当填写《行政案件立案建议书》,附询问笔录等相关材料,报批路政大队负责人批准。决定立案的,路政大队负责人应指定两名以上执法人员负责调查处理。

(5)执法人员应全面、客观、公正进行调查取证,以取得能够证明处罚案件真实情况的材料。制作《交通行政案件勘验检查记录》应有当事人或第三人在场,由办案人员、当事人、第三人簽名或盖章。先行登记保存有关证据,应当当场清点,开具《行政案件证据登记清单》,由办案人员和当事人签名或盖章。

(6)违法事实成立,应予以行政处罚的,执法人员制作《违法行为调查报告》,路政大队负责人审核案件,主体合格、证据充分、适用法律法规准确的,予以批准。

(7)执法人员制作《行政案件违法行为通知书》,告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容,并告知当事人依法享有陈述、申辩权和听证权。《行政行为通知书》可以采取直接送达或邮寄送达。

(8)当事人要求陈述申辩的,路政大队应制作《行政案件当事人陈述申辩书》,如实记录当事人陈述申辩意见。当事人要求组织听证的,应在接到《行政案件违法行为通知书》之日起3日内提出。路政大队应对当事人提出的事实、理由和证据认真复核,不得因当事人陈述、申辩、申请听证而加重行政处罚。

(9)路政大队负责人对违法行为全过程进行审查,作出是否给与行政处罚的决定。作出行政处罚决定,路政大队应制作《行政案件处罚决定书》,加盖交通执法机关印章。

(10)《行政案件处罚决定书》可以当场交付当事人或采取邮寄、转交、公告形式送达当事人,填制《送达回证》,并由当事人签名或盖章。

(11)执行行政处罚采取罚缴分离,当事人自接到《行政案件处罚决定书》15日内到指定银行缴纳罚款,罚款必须上缴财政,任何单位和个人不得截留、私分。

(12)行政处罚案件执行完毕后,办案人员填写《行政案件结案报告》,并将案卷材料立卷归档,登记保存。

(二)风险识别与控制

风险点一:调查取证中便携式汽车称重仪是否经具有法定鉴定资质的专业机构鉴定和定期校准,检测结论具有权威效力。

1、控制标准:专业鉴定机构鉴定和定期校验规定。

2、控制措施:(1)公路处执法督察科、路政大队按照检测仪器标准,指定具有法定专业资格的专业机构鉴定和定期校准。(2)公路处执法督察科、路政大队制定检测仪器日志记录规定。(3)路政大队按照规定进行日常检查和定期检测。

3、责任部门和岗位:上述控制措施由公路处执法督察科、路政大队经办人员、大队分管领导、超限超载检测站经办人员负责实施。

风险点二:路政大队处罚标准是否公平、公正。

1、风险控制:交通厅有关自由裁量基准相关规定。

2、控制措施:(1)路政大队对照厅自由裁量基准规定结合案件实际情况作出公正处罚。(2)路政大队领导对处罚标准严格审核。

3、责任部门与岗位:上述控制措施有路政大队经办人员、大队分管领导负责实施。

参考文献:

[1]刘永泽,张亮,我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究.2012 (01)

[2]唐宇.行政事业单位内部控制建设研究[D].财政部财政科学研究所 2012

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