关于政府采购降低行政成本的研究

摘 要：政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府行使其职能必须付出的代价，是政府行使职能的必要支出。行政成本合理与否将直接关系到政府的公信力以及政权的合法性。文章将从我国现行公务人员公务旅游体制着手，对旅行社参与政府采购的有效性进行分析。从公务旅游这一方面探寻降低行政成本，提高行政效率的制度上的方法。

关键词：行政成本；政府采购；公务旅游

近年来，我国经济高速增长，高昂的行政成本所带来的诸多现实问题不断浮出水面，成为学术界乃至整个社会关注的焦点。2011年3月，国务院明令要求98个中央部门公开“三公消费”①支出，公务旅行的经费必然出现紧张趋势。参与政府采购可以更专业化地为政府提供安排交通、住宿、会务等服务。由于旅游公司在市场通道和人员方面有集约化管理，政府采购旅游服务有助于降低成本，避免“暗箱”操作。把旅游服务纳入政府采购，可以进一步精简政府机构。而旅行社可以借此机会扩大销售渠道，保证销售对象，是一件互惠互利的事情。但在政府采购的实际操作过程中还是有不少的缺陷和问题。

1 行政成本与政府采购

1.1 行政成本与不良行政成本

1.1.1 行政成本。行政成本问题实质上就是如何处理好政府与公民之间“委托—代理”关系的问题，能否将行政成本控制在一个合适有效的范围之内，这不仅关系到一国行政管理效能的好坏高低，更关系到该国政府的合法性、权威性基础能否持续。“委托—代理”的关系亦默认了委托人的利益并非总是代理人的直接理性考量范畴的现实。由此，行政成本的消耗自然就不可避免地会产生对社会和公民而言，或正向、或负向的影响与后果。基于这种观点，可以将行政成本分为两类： 必须行政成本与不良行政成本。

1.1.2 不良行政成本。 不良行政成本则指，行政成本中除去政府及其官员为履行职能推进社会发展所必需的维持经费以外的部分，服务对象为政府及其官员，对公民或社会的影响为负。不良行政成本不仅带来财政负担严重，侵害必须行政成本的直接后果，更损害了法律的权威，加重了人民的负担。“行政成本应当保持在一个合理的范围之内： 成本过低，投入太少，无法满足政府履行社会赋予的职能及日常工作的需要，效率和效能的目标得不到实现；而成本过高，占用过多的社会经济资源，则会造成社会资源的浪费，产生内耗、腐败，影响发展进程中其他方面的需求。”②因此，确定政府行政成本的基本原则是保证“必须行政成本”正常开销的同时尽量控制“不良行政成本”的规模，而非一味地贪少求多。

1.2 政府采购

20世纪70年代末以来，政府逐渐减少垄断性的公共服务直接生产模式，开始从单一中心治理走向多中心治理，政府日益重视将公共服务以合同的形式外包给私营部门，以期减少开支，控制政府规模，提高公共服务的质量，增加公众的满意度。

2 公务旅游的现状与问题

2.1 政府对公务旅游的操作规定不规范

在政府對公务旅游进行政府采购之前，很多单位为公务旅游设立了专门的接待部门，负责迎来送往。单位部门组织职工赴外地考察，一般是与当地的人大接待部门接洽安排食宿，而他们也接待了一些同行来本地的考察，长此以往给双方都增加了不少负担，而且某种程度上也会积累下一些矛盾。显然，这种与权力相结合的部门、单位操作外出，尤其是出境考察模式已经形成了一种丰盛、无风险的利益，不利于政府的管理和形象。

2.2 缺乏制度约束的关系过于脆弱

政府和公民间的“委托—代理”关系本质上是一种契约关系：通过契约，政府接受公民的委托，代表公民的利益从事公共事务的组织管理以及公共服务的供给等活动。从这个意义上讲，公民的授权是政府合法性的唯一来源，政府必须代表也只能代表公共利益。然而，这只是一个理想状态。政府利益并不完全等同于公共利益，政府各部门单位，乃至具体到各组织成员都有着各自不同的特殊利益，只不过与其他利益主体相比，政府与公共利益的关系更加密切和规范而已。政府与公民之间的责任关系实则相当脆弱，稍有制度缝隙，则政府的自利性便超出公共利益考虑，实现自我膨胀以及私利。

2.3 信息公开度不够致使公民监督缺位

政府与公众之间的信息存在明显的不对称，公众一般情况下难以获得有效的信息处于信息弱势地位。信息公开度不够，政务活动透明度低，社会成员参政议政的渠道不畅通，进而导致公民政治参与低，政务活动缺乏有效的社会监督，看似公民主动退出，但最终受损的还是公民的权益。信息不对称，职务消费和私人消费难以区分，到底是“公用”还是“私用”难以监督；在绩效考核时，同样由于考核部门对成本信息掌握不充足，公共部门产出难以衡量，以至绩效难以评估。正是由于公共消费部门的信息优势地位，使得各项消费的支出难以控制，而外部监管也难以实现。

3 规范政府采购的制度对策

3.1 明确公务旅游的标准

要使得公务人员公费旅游问题得到解决，关键在于如何通过制度的约束，将其规范在必须行政成本的范围之内，避免其背离“代表公民利益，为公共管理职能服务”的初衷，沦为不良行政成本。要完善立法，明细政府开支范围，并将公务旅游与“公费旅游”明确地区别开来，制定出具有可操作性的指标。一方面，与政府官员职务挂钩，为官员的职务消费额制定明确的标准，设定最高限额，实施总量控制；对于公费外出费用审批等已有相对具体的规定的问题，应加大监督与规定实施的力度。同时，要对干部职务消费的规定进行立法，明确开支的范围、数额、审批程序、审计监督、处罚措施等每一个具体项目和环节，并使之具有法律效应，作为考核政府官员的重要内容。

3.2 强化预算约束机制

预算从根本上说即是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制之一。相比来说，国外一些政府的预算通常被严格规定和约束。而我国的预算一般比较粗略、笼统，约束性不大，且很多都没有被纳入到预算体制内。从这个方面讲，预算编制的细化分类工作，对于公用经费支出的标准化，最终达到强化预算约束机制、控制不合理行政支出的目的，是极其重要的。具体针对公务人员公费旅游问题，应将公务人员外出考察学习所产生的消费列入到政府财政预算体系中，并接受各方面的监督，分别从事前、事中到事后三个阶段进行管理，在全年的预算安排中细化到每月的计划和年终的决算。

3.3 建立行政成本信息公开机制

政府信息公开是建设廉价效能政府的必要前提，要求政府在管理过程中尽量做到决策公开、过程公开、结果公开，保持信息获取渠道的畅通。建立行政成本信息公开机制，要在已有《政府信息公开条例》等法规条文的基础上，一方面继续建立健全相应的政务公开制度，如行政成本预决算及其信息公开制等，强调行政成本的的信息公开透明。政府部门在官方网站或者其他信息渠道上应及时详细的公布有关信息，减少信息不对称，激活社会舆论，提高政府的效能。

注释

①三公消费：指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。

②谭桔华：《政府行政成本简论》，湖南： 湖南大学出版社，2005年，第4页。

参考文献

[1]谭桔华著.政府行政成本简论[M].湖南大学出版社， 2005

[2]舒奋，袁平.我国政府公共服务外包绩效影响因素的实证研究[J].浙江社会科学.2012（08）

[3]杨桦，刘权.政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制[J].学术研究.2011（04）

[4]王明杰.中国政府不良行政成本偏高的制度思考——对我国公务人员公费旅游的反思[J]. 兰州学刊.2016（02）

[5]周政.促进旅行社参加政府公务活动采购（上）[N].中国旅游报.2005-10-10（008）

作者简介

滕晔瑭（1994—），女，汉族，浙江金华市人，管理学硕士，浙江师范大学法政学院行政管理专业。