关于公共文化服务绩效评估体系的构建

杜志宏

摘 要：随着公共文化服务对人民日益增长的美好生活的需求重要性日益突显，所以为了公共文化服务更好的绩效，本文从公益性、基本性、均等性、便利性四个基本评价原则出发，设计了公众易得性、公众参与性、政府成本投入、设施使用率、公众满意度、社会效益六个二级指标和系列三级指标。

1 研究背景及意义

公共文化服务是政府公共服务的一项重要内容。它是指以政府部门为主的公共部门提供的、以保障公民的基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称。包括公共文化服务的基础设施、文化资源和服务内容等，还包括人才、资金、技术和政策等。对公共文化服务进行绩效评估，一是能够客观得反映目前各地公共文化服务的水平，推广先进地区的优秀经验；二是考察现今我国公共文化服务与国外之间的差距，及时学习矫正，完善基本公共文化服务标准体系。

2 公共文化服务绩效评估基本概念

2.1 绩效评估

绩效，指的是成绩、效益，最早应用于社会经济管理方面，随后在人力资源管理方面进行推广应用。在新公共管理运动之后，绩效被广泛运用于政府部门管理，主要是指提供服务、产品生产等过程之后得到的结果，与标准及以前状态进行比较的情况。把绩效评估引入政府公共管理，主要反映的是政府的工作效率，是指政府在进行社会事务活动管理时，采取各项措施，以实现公共目的，是整个管理活动的运行过程、结果以及工作业绩、管理效率等，是政府社会综合管理能力的集中体现。政府的绩效主要分为四个方面内容，一是政治绩效，通常表现为制度执行和制度创新，政府对于制度的执行力越强，政治意识贯彻越彻底，政治绩效就越大。二是经济绩效，这里所指的经济不仅仅是GDP，不仅是经济总量的增加，更重要的是经济要有一定的可持续发展前景，可持续发展程度较高，能够与社会协调发展，主要的经济绩效是政府能不断提高经济发展水平。三是社会绩效，在经济持续快速发展基础上，整个社会的全面进步，人民生活水平的显著提高，是高层次的社会稳定与发展。四是文化绩效，形成满足人民群众日益增长的文化需求，实现文化的大繁荣、大发展。

2.2 公共文化服务的绩效评估

随着社会的快速发展，人们对与精神文明的需求日益增长，有力促进了文化产品的文化市场及文化产业的迅猛发展。由于文化的特有属性和市场自身配置资源的缺陷，原有的文化产品和服务难以满足大众文化的需求，这就要求必须要有政府参与文化生产、提供文化服务，即公益性文化。公益性文化是由政府和部分非营利性社会组织、个人开展的，以满足最广大人民群众需求为目的的文化产品或文化服务。由于公共文化服务的特性，其绩效评估需要从效率、效益、公平等多方面进行评估，评估内容主要包括政府资金投入使用率、公共文化基础设施建设水平、公共文化活動开展情况、文化场馆服务质量、文化骨干队伍建设水平、广大人民群众的满意度等。在本文中，公共文化服务的绩效评估体系指的主要是指开展公共文化服务绩效评估的系统化方式、方法。目前，为确保公益性文化投入的效益最大化，上海、深圳等部分政府幵始策划启动公共文化服务绩效评估，而且呈持续扩大发展趋势，由此看来，建设符合我国国情，满足人民生活需求，提升公共文化服务水平的绩效评估体系已经是迫在眉睫。本文通过对于指标体系的建立、评估程序的完善等评估机制的内容进行研究，对于如何建立符合现实需要的评估长效机制提出意见和建议，为提高公共文化服务水平，促进公共文化服务的快速发展做一点贡献。

3 公共文化服务绩效评估的基础

3.1 公共文化服务绩效评估体系的内容

3.1.1 公共文化服务体系的内容特点

公共文化服务的内容与特征决定了对其进行绩效评估的针对内容。它是以政府部门为主的公共部门提供的、以保障公民的基本文化权利、满足公民的基本文化需求为目的，向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称。

首先，公共文化服务具有公益性，它是由政府或（准）公共部门生产或提供的，不同于市场化的经营性文化产品，以盈利为目的，它的角色是代表着公共利益。

其次，公共文化服务具有服务性，是一种服务活动。一方面，它强调服务活动的数量和质量水平，往往是一种无形产品，虽然也包括一些物质产品，但是其中心内容是向公民提供有价值的活动。另一方面，服务活动离不开公民参与，服务的过程是“顾客”与服务提供者广泛接触的过程，服务绩效的好坏不仅与服务提供者有关，而且与“顾客”密切相关。再一方面，服务质量水平与现代科学技术相关，合理的利用网络等现代科学技术成果有利于公共文化服务的改进。因此，提升公共文化服务就需要扩大公民参与、提高公民的文化素质和合理利用现代科学技术。

再次，公共文化服务具有公平性，它以满足全社会成员的文化需求为目的，不在服务对象间设立政治地位、经济水平、文化程度、地域差别等分界线，向全社会提供给公平公正的精神服务。

最后，公共文化服务必须具有便利性。政府提供的公共文化服务应是近距离的、经常性的服务，使人们随时随地能够方便获得，具有可亲近性。公民接受公共文化服务的途径多，从事文化活动直接、便利。公共文化服务和产品的品种、层次和特色应该是也应多样化的。给不同层次、不同区域的公众提供多样的公共文化服务，保证适应性，切勿供不符求。

3.1.2 公共文化服务绩效评估体系的内容

由以上公共文化服务的内容特点决定，对其进行绩效评估要从公益性、基本性、均等性、便利性四方面进行。

公益性，顾名思义，即抛开盈利目的，免费为公众提供义务服务。在对公共文化服务进行绩效评估时，一定要首先考察其程序和方式上是否符合公益性质。杜绝政府及相关部门在部署和提供公共文化服务的过程中，存在变相收费、营私舞弊等现象，肃清政府公益服务中的不良问题，以纯文化、纯服务的方式打造全民文化共享盛宴。

基本性是针对于提供何种文化服务来说。公民在日常生活中，撇去社会地位、经济收入等差别，其对文化的需求有着基本的共通之处。例如居住社区的小型公园、阅览室、球场等基本文化设施，节庆时所在区县举办的文化活动等。针对这些大众都具有的需求提供相应文化服务，不仅可以消弭群众之间的层级差别，还能缩小其文化认知程度的差距。政府在提供公共文化服务时重视基本性，必须有意识得杜绝脱离群众基本需求，将文化服务过于“阳春白雪”。如此，群众难以接受，造成资源浪费。

均等性，指政府在提供公共文化服务时，处处以公平公正为宗旨。从一项文化服务项目的初起，就把握好该项目策划、承办、实行等各阶段，做到机会平等、公开透明、不偏不倚。尤其是现在越来越多社会企业单位有意参与到公共文化服务中，政府在选取合作企业时须对企业进行考核，公开进行承招活动。在提供文化服务时，也要注重受众的平等性，给与人人参与的机会和平台。

便利性，强调公共文化服务的易得性和可亲近性。公共文化服务的便利性对于“贴近生活、贴近群众”意义重大。与考核公共文化服务的基本性相联系，政府所提供的文化服务，必须易于被群众获得，为群众充分享受到文化服务做充足的考虑。例如，地理位置上需与群众相近，举办的文化项目需具有低门槛、易参与的特点。

3.2 绩效评估体系的具体指标

将对公共文化服务进行绩效评估的四方面具体化，可以扩展为以下六个指标。

3.2.1 公众易得性

针对公共文化服务的“便利性”进行绩效评估，必然首先考虑公众是否能够通过简单方便的形式参与或者享受文化服务。从硬件设施来说，在建设文化设施时需明确三个问题。一是设施的易操作，便于其服务人群都能够使用；二是设施的选址需谨慎，在提供地理相近性的同时考虑环保等社会问题；三是文化设施的开放须免费，政府不从中获取任何盈利。从文化服务的管理来说，服务的时间需有所规定。例如针对在社区小广场开展广场舞活动，对其进行时间上和音响上的合理限制，既满足了群众自娱自乐的文化需求，同时兼顾对周围居民的影响。另外，公共文化服务的易得性还可体现在公众对文化服务的自我管理方面。例如，利用已有的文化条件自发组织适合的文化活动，充分利用和保护政府提供的文化设施，节省政府部门对文化设施的管理费用。

3.2.2 公众参与性

政府提供的公共文化服务在具备了“公众易得性”之后，如何吸引公众积极参与，成为接下来的重点。笔者认为，既然是“服务”，就必须遵循供求平衡的定律，公共文化服务也同样如此。在文化服务真正切合公众的实际需要时，人民大众才会主动参与，满足自己的文化需求。例如在“优秀影视作品下乡”的活动中，主办方在农村的广场上，面对的大多是留守老人和儿童，放映的确实好莱坞大片或者都市时尚类的影片，就难免出现“对牛弹琴”的效果。政府部门在此次活动中倾注的人力物力变得毫无价值。在提供文化服务之前，政府部门有必要先发探寻公众的文化需求。在这个过程中，公众的群体特点、地域特点、生活习惯等都是考虑提供何种文化服务的重要维度。

公众参与性，还需要政府的积极宣传和号召。在文化普及项目中，政府部门作为服务的主体，要采取社区走访、发放传单、集中宣讲等措施吸引群众的注意力；另外，我国政府部门虽转型为服务型政府，但是事事亲为还是受到人力物力时间的限制。不妨学习英国政府在文化服务提供方面的“一臂之距”方式，政府主导，但不主“办”，而是号召企业履行自己的社会责任，与政府部门合作，联合为公众提供文化服务。作为鼓励措施，政府可以对响应号召并且认真对待文化服务的企业采取税收等方面的优惠手段。

3.2.3 政府成本投入

提供纯公益的公共文化服务，政府的财力投入必不可少。例如在设施购买和建设、机构建设、人员配备、科技更新以及项目引进等方面都需要大量资金。对公共文化服务进行考核，必须重视政府的各项投入是否运用恰当，有无财政灰色区域。对于政府成本的合理节省同样是考核重点。文化设施的维护和管理以及文化活动的举办经费须限制在合理的范围内，其频率、规模都需要和服務的受众相匹配。此外，对于社会企业的联合也是考核方面之一。灵活开辟政府部门和企业之间的合作方式，各出己能，分别负责公共文化服务的资金和管理任务。不仅大大增强了企业的良好口碑，同时节约了政府的资金成本。

3.2.4 设施使用率

文化设施的使用率与初建时的选址和开放规定紧密联系。文化设施设置在群众生活区域的便利之处，注重公众的易得性，加以政府的有力号召和鼓励措施，其使用情况自然会相对较好。但是也不乏设施空置、群众寥寥无几的现象。为此，对文化设施或者机构进行考核，需从设施的每千/万人数量、人均流通次数、机构人员数量等具体指标进行斟酌。采用定量与定性结合的方法，科学测定设施使用率，避免政府的资源浪费。

3.2.5 公众满意度

公众作为服务的接受方，其对于服务的提供者和服务本身具有着潜意识中的期望值，当文化服务满足了群众的期望，并且给了公众高质量的感受，公众自然会给予信任，反复几次之后，公众对于政府提供的文化服务就会形成整体满意的态度。因此，重视文化服务的各个环节，倾听公众反馈并及时作出调整是政府的重要职责。

3.2.6 社会效益

公共文化服务的提供具有群体和地域的限制，并非每一项文化服务都能顾及所有人。在开展某项文化活动时，需再三强调该活动的社会影响。例如，即使广场舞是“一群人的狂欢”，群体内气氛再欢乐和谐，也要同时在意给群体外其他人带来的负面影响。其场地选择需不侵犯他人的活动自由，音响效果也要控制在合理的区间，不扰民，更不能引发冲突。

3.3 绩效评估的方法

针对公众文化服务进行绩效考核，主要是对政府在提供文化服务的过程中各个环节进行量表评定，例如利用调查问卷的方式确定各个关键绩效指标的权重，权重的确定是综合评价的重要因素之一。最终由各指标和其权重确定公共文化服务水平。

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