供给侧改革背景下农村地区“黑校车”出路探析

李静静

摘 要：在我国农村，农村黑校车反映出驾驶车辆不达标、驾驶人资质不过关、运行过程超速超载严重等问题，而各部门在管理的过程中却发现治标不治本，黑校车问题屡禁不止，而问题的关键则是校车的供给问题，基于供给侧改革背景下，促进存量调整，扩大有效供给，因此，提出了从利用社会现有车辆、错时上下学、用市场弥补车辆供应不足、政府加大投入力度以及增加校车本身的价值五方面来解决供给问题，从对校车、校车司机、运行过程的监管来解决管理问题，实现标本兼治，供管结合。

关键词：黑校车 供给侧改革 供管结合

近年来，农村黑校车事故屡屡发生，造成大量人员伤亡，而且受伤对象主要是幼儿、学生，给社会带来了极其严重的不良影响，因此社会各界开始广泛关注农村黑校车问题。

1 问题现状

1.1 驾驶车辆不达标

何谓“黑校车”，黑校车是指没有取得相关资格许可、未到公安交管部门登记或者登记为自用车的、不属于校方管理范畴，但却非法运营来接送学生上下些的车辆。农村黑校车很多质量不达标，且使用的大多是二手车甚至是己报废的车辆，然后随意加以改装，就堂而皇之地用来接送学生；有的为了增加“容客量” ，使用各种方法利用车内空间，甚至将原来的座椅拆去，换上小板凳和马扎；有的甚至用三轮车乘载学生，并在车窗外围焊上钢筋，俨然囚车一般。各种类型的车辆包括面包车、三轮车甚至拉机等都是可以是农村接送学生回家的黑校车形式，这些车大多数学生坐的是小板凳，甚至无座可坐，更别提最基本却最有保障的安全带了。

1.2 驾驶人资质堪忧

农村校车的驾驶员一般都是车辆的拥有者，很少有经过正规培训具备完善资格上岗的，有的司机驾驶员甚至无驾照或者驾照连续几个记分周期记录都扣满12分，有的司机违章行驶，驾驶技术不过硬甚至有的司机严重失职、职业道德、责任意识较差。例如，在荆州市两名不到4岁的幼儿，在乘坐校车到达校门口后，被司机和接车老师遗忘在校车上。而当天，湖北省荆州市的气温高达31 ℃，两名幼儿在校车内待8个小时后遗体才被发现，然而更令人触目惊心的是，这并不是司机一时疏忽的个案，像这样的案例并不鲜见，邓州3岁幼儿、横县幼儿同样被闷死在车上。

1.3 运行过程超载超速严重

黑校车运行过程中严重超载超速，学生乘坐这样的车根本没有保障。例如贵州市镇远县一辆9座面包车塞进32名学生在遇交警临时检查时疯狂逃窜，严重超载超速，并在逃避交警的过程中因急速掉头而导致车轮撞飞；2018年3月，信阳县公安局民警在巡逻期间对一辆汽车实施检查，该车核载5人，实载27人超员22人，超载是导致校车事故、扩大伤亡人数的一个非常重要的原因。家长和黑校司机之问只有口头协议，而没有任何合同和保险之间的书面保障，一旦有事故发生，极易造成群死群伤的恶性事故，带来严重而无法弥补的后果，而黑车司机根本无力赔偿。

2 供给问题是整治农村黑校车的根本所在

面对校车事故的一再发生，即使相关部门出台“严打”措施或者学校一再提醒学生和家长不要乘坐“黑校车”，但是很快发现如果不解决校车供给问题，仅仅在安全监管上做文章，其结果只有两个，一是学生、家长、学校、社会“遵章守纪”，在既没有标准校车也没有黑校车的情况下，因大多数农村学生为“留守儿童”的现状只能徒步上学，而在一些山区，则只能每天来回走十几里甚至几十里路途，这便给农村学生上学带来了比以往黑校车更为严峻的安全问题和更为不便的上学问题；[1]二是“严打”、监管风头过后，因为巨大的刚性需求，农村私车黑车死灰复燃，并逐渐泛滥，一切又恢复到原点。这便是农村黑校车屡禁不止的原因，因此，解决农村黑校车问题，不仅要对农村校车加大力度进行整治来治标，更要在校车的供给问题中治本，标本兼治，疏堵结合。

2.1 农村校车刚性需求大

我国自90年代末期提出“撤点并校”，撤点并校实施自90年代末已经存在、2001年正式开始大量撤销农村原有的中小学，来对优化整合农村中小学教育资源，以联合办学方式取代村村办学模式。据国家统计局数据，从1997年到2013年的16年间，农村小学从512993减少到140328所，减少了大约266%，农村中学从45037所减少到12777所，减少了将近32260所，减少了大约252%。如此大幅度的减少学校数量，农村小学生家校的平均距离为10.83里，初中生离家的平均距离为34.93里，中小学生对校车的需求呈井喷式增加。据中国客车网、营运网数据显示，中国有2.33亿中小学生，有9000万名学生需要乘坐校车，专用校车的市场容量将超过100万辆，每年的更新规模也将达到10万至15万辆，然而目前中国正在运营的合格校车数量约1万辆，仅为市场需求的1%，如此巨大的需求和供给差使“黑校车”营运成为一项暴利产业，导致了黑校车源源不断地涌入市场并带來众多安全事故。

2.2 农村校车供给不足

从6座面包车塞进26名孩子的残酷现实来看，表明上反应的是校车安全质量问题不容乐观，实际上揭示的是许多孩子根本没有校车可坐。而国内2013年农村小学生在校数量为3217.0406万人，农村中小学在校数量为814.53万人，农村义务教育阶段一共4031.5904万人。据教育部统计，目前国内校车的需求量达到100万辆，一辆专用校车价格在20—50万，则全国需要大致3000亿的校车费用投入和每年1500亿元的运行和维护费用。据国家统计局数据，2011年农村小学教育资金为3797.504亿元，农村中学的教育资金为2287.9621亿元，则义务教育阶段总投入为6085.4661亿元。国家财政资金投入远远不能满足校车巨大的资金需求。下面我们再来做一个比较：一辆普通中巴10多万元，但一辆专用校车价格大概需要20-50万元，售价比同类普通车辆高出10-20万元。这样高的价格对于欠发达地区尤其是偏远农村来说是一个无法接受的现实问题，同时对于高昂的日常使用和运营成本，更是使校车问题一直被忽略。

3 农村校车解决路径——供给和管理

3.1 校车供给问题对策

3.1.1 加强对现有社会车辆资源的利用。

第一，加强对公交车的利用。由于村村通公交车正在逐步实现，学生往返家校可以乘坐公交车，在规定的时间节点上，由学校申请用车数和线路，然后由县交通运输部门统一安排调度。要加强对公交系统的充分利用，公交客运公司可以适度增加公交车辆的运行，适当延长公交路线，公交系统要根据周围学校的分布情况，选择并设定固定线路、固定接站点、固定车辆的校车专线，将周围学校线路纳入公交系统，也可以在早中晚学生上下学期间作为学生专用公交校车，其他时间作为普通公交车运行。第二，加强对社会闲置车辆的利用。由于各类车辆存在时间、季节上“闲置”的现象，因此，可以用作校车的社会车辆资源很多，不仅仅包括政府机关、企事业单位时间性闲置（那些上班以后才动用）的车辆，而且包括例如旅游公司因季节性闲置（北方冬季旅游淡季，校车需求量最大）的车辆，还包括长途客运车辆班次轮空闲置时的车辆等，这些措施虽然可大大缓解校车的供给不足问题，但由于涉及协调的各种资源整合面广，也需要更加合理有效的组织和管理，需要政府部门牵头，在统计社会车辆底数和闲置时间的基础上，科学组织、统一调度，组成松散和固定相结合的学生运输队，这样，一来可以盘活资产、增加部分收入、提高车辆的利用率；二来可以使机关企业参与社会公益服务，解决学生上下学的难题，可谓两全其美。

3.1.2 提高校车时空使用的效率

第一，错时上下学。利用现有的幼儿园校车实行错时制，或先接送学生或先接送幼儿，或采取周末换休的方式，更加均衡合理地分配学生的流量，这样，既解决了车辆安全问题，又增加了收入，减少了校车运营成本。第二，区域统筹运营。农村学校可以增加统筹效应，将周围多个学校纳入整体校车规划，实施连片式运营模式，统筹规划校车的行走路线，充分提高校车的使用效率。

3.1.3 利用市场资本弥补校车供给不足

对于学生通勤这样一个巨大市场，无论安全层面还是从市场经济层面，政府都应该谋划好、解决好学生上下学的安全问题。从经济角度分析，校车一旦固定成型，即作为垄断性资源形成固定收益，而并非无利可图。与其他客运形式相比，校车优势明显。第一，最主要的优势在于客源稳定。校车所面对的顾客群是在校学生，而乘车学生的数量基本稳定且具有延续性，不会缺少客源，同时带来营运收入的稳定，减少了在社会上投资的风险和盲目性；第二，营运时间固定，空余时间较多，还可利用空余时间增加额外收入。正常情况下，校车正常接送学生大致仅用三四个小时，而余下时间则可自由开展其他业务来增加盈利。基于对美国校车供给模式的了解和借鉴，我国同样可以通过广泛吸引社会资本，在政府的监管和资助下，引入社会资本，利用市场来提供校车服务。同时，在此之前，地方政府需要对校车服务市场进行广泛充分的调研，由个体运输户购买专用校车，政府给予政策性补贴，鼓励并支持社会资金投入校车服务。在校车服务空隙时间，允许其进入社会运营渠道，既减少了社会矛盾，又为地方政府校车服务贡献力量。

3.1.4 政府加大校车投入力度

第一，将校车费用纳入财政预算，建立农村校车发展财政保障机制。首先，政府要在现行校车现状基础上，分局东中西部、城乡校车发展现状差异，率先推进中西部地区“农村校车发展工程”，将校车费用纳入公用经费核算体系，并不断提高拨付标准。第二，将校车问题列入对下级党委政府的绩效考核中，并作为干部提拔任用的要件之一。在现行的领导体制和财力状况下，如果各级党政“一把手”能够亲自出马，将农村黑校车安全问题纳入规划视野，农村学生乘车难的问题就会迎刃而解。现行制度中，已经有地方政府将校车建设纳入干部提升考核指标，例如西丰县委、县政府“把校车建设纳入对各乡镇的绩效考评内容，对发生恶性中小学生交通事故的乡镇实行绩效考评一票否决”的做法，经过考评实施，行政命令的高效性已经得到验证。

3.1.5 校车增值

“政府买单”的思路，其实是一种落后模式下的表现，学校完全可以通过车体增值的方式自行解决校车的运营成本，要尽量少花钱办好事儿。第一，发展清洁能源的校车，既环保又可以得到新能源的补贴，降低运营成本；第二，可以通过上车刷卡等方式及时追踪中小学生的身高、体重等数据，然后向需要该数据的第三方出售等，最终达到校车全部免费的目标；[2]第三，可以通过校车广告增加校车带来的附加收入；第四，在校车闲置期间可以进入市场来增加校车的额外收益。

3.2 校车管理问题对策

3.2.1 规定校车安全配置

正规的校车标准：根据《专用小学生校车安全技术条件》，主要要求有六个，第一校车每个座位安装安全带；第二，每车有两个应急出口；第三，安装汽车行驶记录仪；第四，车身有指定校车标识；第五，安装逃生锤、急救箱、警灯、灭火器等安全设备。第六，校车需配备一名管理员和司机，司机需3年以上驾驶经历，任何一计分周期不能满12分记录。目前，校车的安全配置基本能满足农村地区学生的乘车需求。这些校车配置在以前的“非正式校车中”都是沒有的或者是不齐全的，有了这些安全配置，学生的安全就有了可靠的保障。[3]并对其他符合条件的社会车辆和社会车辆驾驶人，颁发接送学生许可证和接送学生驾驶人资格证明，以便充分利用社会资源，以保证校车接送的供应量。

3.2.2 审核驾驶人的资质

校车要求的安全系数要远高于其他车辆，而校车驾驶人的驾驶技术、驾驶资质、职业道德则更显得尤为重要。因此，审慎的选择、审核驾驶人的资质是一个必要的程序，需要加强对校车驾驶员的驾驶技术与应急能力进行深度考核，遴选出技术过硬、责任心强的司机担任校车驾驶员，避免司机不合格、司机无证驾驶、责任意识淡薄驶与冷漠等认为因素引发校车事故等的严重后果。同时在车上严格配备随校车全程照管乘车学生的照管人员。借鉴美国经验，招聘细心谨慎的女性司机，并对于在四年内收到罚单超过三张的驾驶人，就没有资格车当校车司机。[4]

3.2.3 加强校车运行管理

交警部门应严格履行自身职能，严查来往车辆的超速、超载等不安全行车活动，对于涉及校车安全问题，一旦查出，予以重罚。同时，可以借鉴加拿大校车规范，出台相关规定，当校车停下来，紧急红灯闪烁，车内伸出有"停"字样的横栏时，校车前后的所有车辆都必须立马停下，直到校车上的紧急灯熄灭，横杆收回去了方可前进，一旦有车辆违反停止运行规定，则会被罚款加币167元（约合人民币1200元），并计入不良驾驶记录，严格的处罚及其规定，彰显了对校车运行安全的重视，对我国的校车运行管理有极大地借鉴作用。

随着对农村校车安全的重视度不断提高，校车管理开始逐渐提到政府工作议程中来，各地政府职能部门开始制定校车管理办法，实施校车准入制度。然而，规范是规范了，标准是高了，安全有保障了，但如果达标车辆太少，学生没有车座，问题就仍然存在，“黑校车”还会死灰复燃，因为需求决定存在。校车采取规范的准入管理，实行准入是好事，但门槛要尽量降低，程序尽可能简便，使校车运营成本尽可能降低，来避免曲高和寡，无车辆进入校车领域的现象。总之，解决校车不安全问题的办法很多，需要各级党委政府高度重视并付诸行动予以高度支持，在政策上给予扶持和倾斜，才能解决和维系下去，与其让“黑校车”暗中“偷”，不如干脆让利于民，给正规校车明着补，让更多正规校车进入市场发挥作用。

参考文献

[1]董少林.蔡永凤.农村校车服务有效供给：私人选择还是公共选择[J]. 财经科学.2014.6

[2]张璐晶.配校车要花4500亿吗[J].中国经济周刊. 2011.4.

[3]刘大伟.农村校车问题调查研究——以湖北省G县为例[J].教育科学研究. 2012.8.

[4]董扬.校车安全标准之外[J].汽车纵横. 2012.6.