我国现行司法管辖制度改革方案的探讨

兰贵霞 张伟

摘 要：当前我国学界对于司法管辖制度的研究相对较少，对诉讼制度的关注点集中于如何修补当前诉讼制度中存在的问题。但实际上，诉讼的入口是关乎后续制度能否实现司法公正的重要内容，科学合理的司法管辖制度，才能从源头上排除外力对司法独立性的干预，从而保障司法的公正性。本文将对学界提出的四种跨行政区划法院司法管辖制度的改革路径进行探讨，以期对我国诉讼制度的完善有所裨益。

关键字：司法管辖；改革；方案

我国长期以来采用的与行政区划相对应的司法管辖制度问题众多，尤其是在司法体制改革逐步深入的情况下，很多案件的管辖争议引发热议，进而引发了学界对于司法管辖制度的热烈讨论。如何打破现行司法管辖制度面临的困境，重拾司法正义，学界提出了四种改革方案。

1 “省内司法管辖改革”方案

对当前法院司法管辖制度改革的第一种改革方案是进行省内司法管辖改革，省内司法管辖改革指的是在省、直辖市或者自治区的框架内进行司法管辖的跨行政改革，在设定基层人民法院和中级人民法院的管辖范围时，要以当地的经济发展水平、人口密度、诉讼案件数量等情况为基本划分标准，同时充分考虑地区风俗人情、社会习惯法的内容，对整个地区进行科学的管辖区域划分。在现有的省级行政区划内，打破行政区划限制，重新划分司法管辖范围，不与行政区划相重合。该方案是目前比较具有可行性和操作性的方案，有利于摆脱市县两级法院对地方的依附关系，又不需要对法院系统进行全面改造，可以极大的提升司法管辖制度改革的效率，也可以避免因我国幅员辽阔、不同区域差异巨大带来的改革难题。摆脱行政力量对于司法管辖长期以来的负面影响，应当进行从中央到地方的全面改革，否则难以从根本上消除司法的地方化，而是形成新的司法管辖行政化与地方化，阻碍司法权统一的改革目标。

2 “设立巡回法庭”方案

巡回法庭作为我国当前司法管辖制度改革的一种方案，认为最高人民法院可以跨越行政区划的束缚设立巡回法庭，巡回法庭相当于是最高人民法院的派出机构，其可以在管辖范围内代表最高人民法院审理省高院的疑难、重大案件以及上诉、再审、申诉等案件。设立巡回法庭的价值预设有以下几个方面：

（1）提高诉讼效率，降低诉讼成本。巡回法庭既让当事人实现在家门口向最高法法官表达诉求，减轻当事人讼累，促进司法公正，同时又方便办案人员了解案情，提高办案效率。

（2）科学配置最高人民法院的职能。我国的法院体系分为四级，最高人民法院是最高审判机关，虽然也要审理部分重大复杂案件，但更重要的职能是监督和指导下级人民法院，以及制定司法解释，因此有学者认为最高人民法院的定位应该是国家政策性法院。但是近年来最高人民法院受理的案件暴增（见下表）：

而且最高人民法院审理的多是全国性的重要复杂案件，审理周期长，在审判任务日益繁重的情形下，提出设立巡回法庭，目的就在于让巡回法庭分担案件审理工作，让最高人民法院更好地履行其他职能。

减少司法地方化和行政化。司法权应该是一种国家权力，但我国法院是按照行政区划来设立的，人财物都由同级人大和政府控制，致使法院的权力不可避免的受到来自地方的干涉，独立审判和司法公正难以确保。除此之外，在法院内部审判权也受到来自审判委员会、院长、上级法院的干涉，行政色彩浓厚。减少司法的地方化和行政化，正是本轮司法改革的重点，而巡回法庭正是为实现这一目的而提出。

3 “建立专门法院”方案

对当前法院司法管辖制度改革的第三种改革方案是建立专门法院，对某类别案件进行管辖，《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条均对专门法院进行了规定，我国目前已经设置的专门法院有军事法院、铁路运输法院、森林法院、海事法院等，这些专门法院在设置上有所不同，级别也存在差异，共同点是都具备一定的专门性，在管辖范围上不与行政区划重合，在人才物方面也不受地方的制约，在一定程度上实现了司法的非地方化。以较为典型的海事法院为例，我国目前设立了十个海事法院，海事法院根据需要而设，其管辖区划分不与行政區划相关，财政权和人事权均由省级权力机关行使，这就使海事法院的审判独立性大大增强。

4 “全国司法管辖改革”方案

对当前法院司法管辖制度改革的第四种改革方案是全国司法管辖制度改革，这种方案认为要改革司法管辖制度，首先要解决宪法在司法体制规定上的矛盾：一是司法机关行使的是国家权力，具有国家统一性，但在其产生和管理上却呈地方化；二是司法机关行使司法权，应具备独立性、中立性，但其运作存在较强的行政性。解决这两个矛盾的第一步是要将司法机关的业务权与行政权分开，让司法行政权归属于司法行政机关，然后在此基础之上，将司法行政权上移，由中央层面或至少是省级层面来行使。从目前的情况来看，比较现实的做法是由中央和省级司法行政机关对司法行政权进行二级管理，我国法院及检察院均为四级，即最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院及与之相对应的人民检察院，二级管理即前两级的司法行政权由全国人大及其常委会决策，最高司法行政机关具体行使；后两级的司法行政权由省级人大及其常委会决策，省级司法行政机关具体行使。

这种改革方案的好处有以下几个方面：一是能够让司法机关的人财物管理摆脱地方政府的控制，实现司法机关“去地方化”，在一定程度上提高司法机构的独立性；二是剥离司法行政权为司法人员的分类管理奠定条件，从而实现司法机关“去行政化”，进一步保障司法权的独立行使；三是在实现前两点的前提之下，司法机关内部的上下级关系得到转变，摆脱行政机关的关系模式，进一步实现“去行政化”。司法机关通过改革实现上述目标后，即使司法管辖区与行政辖区仍处于竞合状态，也能极大减弱司法的地方化和行政化色彩，极大增强司法的独立性，责任机制也能落到实处，有利于实现司法公正，提高司法公信力。

以上四种司法管辖改革方案并不是相互排斥的，而是互相之间联系密切的，因此，在当下司法管辖改革当中，应当是结合我国的实际国情，提出一个立体、全方位、多层次的司法管辖改革方案。

参考文献

[1]郭婷婷. 司法管辖制度变革中的巡回法庭建设与改革——兼评《人民法院第四个五年改革纲要》[J]. 鄂州大学学报， 2015， 22（8）：43-45.

[2]侯猛：《最高人民法院的功能定位——以其规制经济的司法过程切入》[J]，《清华法学》2006年第1期：21-34。

[3]数据来源于最高人民法院历年工作报告。

作者简介

兰贵霞（1987—），女，福建省明溪县人，现为福建省明溪县人民检察院职务犯罪检察负责人。