美国《1978年天然气政策法案》概述

摘 要：19世纪70年代，美国州际和州内的天然气价格及管制呈现出了极大的不平衡性，国会经过讨论后决定通过《天然气政策法》，该法案对19世纪末的美国天然气市场产生了重要影响，被视为向重建天然气管道工业迈出的关键一步。

关键词：美国；天然气；法案

一、背景：

1954年，美国发生了一起著名的诉讼，菲利普斯石油公司和威斯康辛州政府因为天然气价格的问题打了一场官司，直接结果是美国政府出台新法令，开始全面管制跨州的天然气销售价格。这种管制很自然地要照顾消费者的利益，因为他们代表着大部分的民意，而对供应商而言却是入不敷出。州内天然气市场价格高于联邦能源委员会所设定的州际天然气价格，因此生产商主要将天然气用于州内销售，致使州际市场发生周期性供应短缺。1976-1977年，州际天然气供应短缺因寒冬进一步加剧，尤其是那些主要依靠管道进行天然气运输的地区，由此引发了一系列对卡特总统关于天然气提议的争议。

与石油禁运不同的是，天气危机被视为，至少部分被视为是管理上问题，其责任应归咎于联邦能源委员会制定的过低的洲际天然气销售价格，还有一种说法认为是由于对其的使用不当所致，比如，将天然气用于燃油锅炉。对此，“能源计划”中解释道：“在1973-1974年短短一年间，石油价格翻至四倍，以及国内环境意识不断提高，使天然气需求一时间激增，这是天然气法案没有预料到的。在原法案的规定下，天然气价格远远低于实际价值，导致了过度需求，现存供给也大都浪费在了一些不必要的工业和设施上。在天然气只属于石油副产品时代制定的和实施的价格政策显然已不适用于当下，以牺牲洲际消费者为代价，让有限的新能源气体不断流向缺乏管制的州内市场同样也已不再科学。”

在国会进行了长达18个月的讨论后，终于通过了这项新的天然气政策法。法案保留了卡特总统的大部分提议，尤其是对州内市场的价格管控，此外，也保留了参议院主要强调的一点，即分阶段取消对新开采天然气井口价格的管制。

二、法案内容

1. 井口定价

天然的井口定价制度旨在通过固定公式进行定价，鼓励新天然气勘探和生产，其价格高于现有天然气。联邦能源监管委员会，前身为联邦电力委员会，被授权监管所有首次销售的天然气，换句话說，也就是除管道销售或分销商的销售（非自己生产）以外的全部有偿销售或转让的天然气。根据法定程序中天然气种类的不同，其首次销售的价格也有所不同。多数情况下，由各州机构（非联邦政府）对气井进行分类，以确定适当的价格类别。

天然气政策法出现之前，产出州（除新墨西哥州以外）并没有对天然气销售实行价格管制，而联邦政府对生产者的价格管制也只限于州际的批发销售，在联邦监管方案下，联邦能源委员会所制定的天然气在州际市场销售的价格远低于州内市场价格，导致州际运输管道公司在市场中处于劣势，无法获得足够的天然气用于再次销售。

天然气政策法对此进行了修订：对新投入州际和州内市场的天然气实行相同的最高限价， 而对于已存在于市场中的天然气则依然遵循该法案之前的价格规定。

2. 增量定价

能源计划中的增量定价条款旨在保护高优先级用户免受其所允许的较高的天然气价格的压力，而低优先级的用户要支付更高的价格使用天然气，要求州际管道公司建立一种特殊的价格递增体系，每家管道公司都要对工业和公共电力公司的天然气消费者收取一定额外费用，因此如果要使用天然气作为工业锅炉燃料则必须支付更高的价格，但同时也设定了上限。

到了80年代初，增量定价政策的假设逐渐被市场环境淘汰。法案所认可的高价刺激了新天然气的勘探和生产，管道公司甚至开始鼓励工业天然气消费以抵消供给过剩。因此，在1987年5月，国会取消了天然增量定价的规定，同时也废除了《发电厂和工业燃料使用法案》。

3. 紧缩政策

在天然气政策法中，国会首次在非紧急情况下直接建立能源紧缩优先体系来对州际管道公司的天然气供应进行分配。尽管该优先权的数量有限，但其和联邦电力委员会所提出的紧缩计划完全不同。

《天然气政策法案》在第五章中规定了天然气使用的三项最高优先原则（按降序）：

住宅/居民使用优先，包括学校、医院及小型商业机构

必要的农业消耗优先

必要的工业加工和原料消耗优先

这些优先原则主要应用于州际管道体系，当地经销/配气公司无需将其用于终端消费者，增量定价机制亦是如此。因此，经销商和州监察机构在将天然气分配给终端消费者时无需遵守优先原则。

4.紧急授权与交通运输

法案对交通管理局的规定与以往大相径庭。其中第311条规定使“联邦能源监管委员会”有权授权州际管道公司代替州内管道公司或当地分销机构运输天然气，州内公司也有同样的权利代替州际公司，这一规定有助于促进国内天然气运输网络的发展。同时，该条款规定，州内和州际管道公司的运输费用必须公平且合理。

在法案颁布的最初几年，天然气井口价格开始上涨，刺激了天然气的勘探与开发，可需求的不断减少使市场逐渐饱和，最后变为供大于求。而其原因主要在于两方面：

两次石油危机无疑对世界经济造成了重大冲击，能效不断提高加之替代能源的影响，使原油价格急转直下；

法案禁止新建工业锅炉和发电厂使用天然气为燃料，又进一步破事大量工业用户改用例如煤炭等其他能源。

天然气供应过剩，而需求又被抑制，为天然气供应市场带来了消极影响。

此外，法案颁布后，长期面临天然气短缺的管道公司立即着手与上游企业签订了许多长期合同，由此出现了“照付不议”协议。根据协议，管道公司不管是否输送协议规定的天然气量，都要按协议规定支付生产者固定数量的天然气购买费用，管道公司不得不以捆绑价格购买天然气。因此当天然气供大于求时，管道公司的用户们发现直接从生产者购买天然气再通过管道公司输送的价格比从管道公司直接购买更划算，给签订“照付不议”协议的管道公司带来巨大经济压力。

对于第311条条款的支持者来说，他们无法预料到这一政策对未来的影响，而事实上，在八十年代，它被视为向重建天然气管道工业迈出的关键一步，使管道公司的运输服务解除捆绑，对特定的运输服务也不再需要预先审批。

到了90年代，311条款的重要性开始逐渐褪色，“联邦能源监管委员会”对州际天然气运输保留了“实用主义”的管理模式，同时，为市场提供了一定的竞争空间，“联邦能源委员会”开启了重构天然气产业的新时代，但允许用户选择生产者由管道公司提供运输服务的模式依旧被保留了下来。由此，分阶段解除价格管制，州际州内市场的融合，“自我执行”的交通运输共同构成了九十年代竞争性天然气市场的关键因素。

虽然卡特政府力排众议将联邦管制全扩大至州内天然气的价格，一定程度上削弱了州级管制权，然而20世纪70年代后期，联邦管制机构在管制州级电力和天然气费率方面试图强制执行的标准却遭到了州级政府的成功狙击。作为补救，联邦政府只好要求各州管制结构考虑在其认为适当的情况下选择12项具体的标准执行。

参考文献

[1]Richardson J， Nordhaus R. The National Energy Act of 1978[J]. Natural Resources & Environment， 1995， 10（1）：62-88.

[2]郑蒂. 卡特政府能源政策研究[D]. 中国人民大学， 2009.

作者简介

刘羽淳（1992-），女，汉族，黑龙江人，硕士研究生，天津外国语大学，研究方向：美国社会与文化