涉及公民人身、财产权益的行政强制措施

广东省人民检察院课题组

摘 要：涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督应遵循合法性监督原则、同步监督原则和程序性监督原则。这三项原则有机统一、缺一不可，既保证了检察监督的及时有效性，满足了保障人权和履行法律监督职能的需要，又保持了必要的限度，与法律监督的基本属性和法律对检察机关的授权保持一致，维护了行政权、审判权和检察权相互均衡制约的国家权力架构。检察监督的方式应当主要包括调查核实、检察建议、职务犯罪线索移送以及行政公诉四种，同时还需严格遵守启动、审查和决定的监督程序。

关键词：行政强制措施 检察监督 原则 方式

目前对行政强制措施的检察监督可以分为三种情形：一是检察机关通过监督行政诉讼对行政强制措施进行间接监督，即行政诉讼检察监督；二是对在实施行政强制措施过程中存在贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权的情形，涉嫌职务犯罪的行为进行立案查处，属于职务犯罪查办的范畴；三是对行政强制措施实施过程中存在的但尚未构成犯罪的违法行为进行监督。

一、涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督的必要性

一是涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施主体复杂、适用范围广泛、对公民权益影响巨大。《行政强制法》第17条第2款规定：“依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”我国实施行政强制措施的主体数量众多，涵盖公安、工商、税务、环保、教育等几十个领域。从适用范围来看，行政强制措施涵盖了社会和经济生活的诸多方面，对公民的日常生活和生产经营影响巨大。因此，有必要建立更加严密的监督体系，监督其依法运行，维护公民合法权益。

二是涉及公民人身、财产权益的行政强制措施违法导致公民合法权益受到侵害的现象仍处于常见多发态势。当前，有法不依、执法不严和选择性执法的问题依然普遍存在。一些部门或其工作人员违法实施行政强制措施，导致公民人身、财产权益受到侵害的案例不时见诸新闻报道。有些是低位阶的规范性文件，超越权限设定或者变相设定行政强制措施；有些是违反法定程序实施行政强制措施；有些是工作人员滥用职权，任意扩大查封、扣押、冻结范围；有些是违法使用或者损毁查封、扣押场所、设施或者财物；有些是借机违法收取费用等。这些违法行政强制措施引发群众上访申诉，甚至群体性事件，亟需进一步加大治理力度。

三是对行政强制措施的监督机制不够完善，检察监督能够弥补其他类型监督的不足。我国主要监督类型包括党内监督、人大监督、政府专门机关的监督、审判机关的监督、政协民主监督、社会监督和检察机关的法律监督。以上各类型监督各有侧重、相互衔接，共同形成了我国较为完整的监督体系。就监督行政强制措施而言，各类型监督的作用各有长短。与党内监督相比较，法律监督具有国家性和更强的法治性；与人大监督相比较，法律监督具有具体性和专门性；与政府专门机关监督相比较，法律监督具有独立性；与审判机关的监督相比较，法律监督具有广泛性、主动性；与政协民主监督、社会监督相比较，法律监督具有强制性。[1]以人大监督为例，人大主要是对重大问题的宏观监督，监督方式包括听取和审议工作报告、特定问题调查等，对具体个案无法也不应该一一直接进行查处。这就决定其对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施无法做到日常和同步监督。再以政府专门机关监督为例，无论是行政復议部门、行政监察部门还是审计部门，都是行政机关的组成部分。政府专门机关监督，只是行政权系统内的自我约束，不可避免地具有内部监督的天生局限。其对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督，来自本位主义方面的阻力可能会较大，其公正性受到外界的质疑也会较多。因此，强化涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督，与其他类型的监督形成合力，可以完善现有监督机制，从而减少违法行政强制措施的发生。

二、涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督的原则

强化检察监督在涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督机制中的作用，要符合检察机关的《宪法》定位，遵循法律监督的客观规律，不缺位也不越位，做到与其他类型的监督有所区别又相互配合。

（一）合法性监督原则

合法性监督原则即检察机关仅对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施是否合法进行审查，对违法的行政强制措施予以监督，对行政强制措施是否合理不做审查。第一，合法性监督原则可以保持行政权和检察权的相互制约的合理界限，不相互过度干预，维护各国家权力的正常运行。《行政诉讼法》第6条的规定，审判机关通过行政诉讼也仅是对行政行为是否合法进行审查，审判权对行政权的制约也是限定在合法性审查。法律在要求国家权力相互制约的同时，有意保持各国家权力之间的适度张力。对行政强制措施的检察监督同样应遵循这一原则。第二，与其他法律对检察机关的授权保持一致，如《民事诉讼法》规定检察机关对审判程序中审判人员的违法行为进行监督。检察机关作为国家的法律监督机关，其职责重点是对国家机关及其工作人员行使国家权力的行为是否合法进行监督。对其他事项的监督交由其他监督主体承担，体现了各类型监督之间的分工。第三，涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督处于改革探索阶段，将检察监督的范围严格限定在合法性审查，有助于检察机关集中精力做好对重点对象、重点事项的监督工作，也有助于避免不必要的争议，减少改革阻力。

《行政诉讼法》第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”该规定将明显不当的行政行为纳入行政诉讼审查的范围。因此，有文章认为“在法院通过行政诉讼从而享有对合理行政进行监督的权力时，作为专门的法律监督机关，检察机关应同样享有该权力”。笔者认为，对明显不当的行政行为进行监督只是合法性审查原则的一个例外，不能因此就将合理性审查上升为涉及公民人身、财产权益的检察监督的一个基本原则。

（二）同步监督原则

同步监督原则即行政机关做出某项涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的决定后，检察机关即可对该行政强制措施实行同步过程监督，确保检察监督及时、有效。对于该行政强制措施的决定行为而言，检察监督是事后的，与检察监督一贯的事后监督特性相一致。对于行政强制措施的实施行为而言，检察监督是同步的，不能等该行政强制措施实施终结以后才进行检察监督，也不能等“穷尽行政救济”，这与其他民行检察监督工作有所不同。这是因为：第一，行政强制措施对公民的人身和财产权益具有直接的、重大的影响，应当给予及时到位的监督，才能充分保障公民切身利益；第二，行政强制措施具有即时性的特点，如不及时同步进行监督，侵害结果可能进一步扩大甚至不可逆转，监督效果和意义将大打折扣。设置行政强制措施检察监督的目的就是弥补行政诉讼等监督途径程序复杂、耗时长、监督不够及时的不足。如果将检察监督限定为事后监督，将无法发挥其优势、实现监督目的；第三，对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施进行同步监督，与法律监督的事后监督特性并不矛盾。在行政机关做出行政强制措施决定前，检察机关不予介入，已经充分尊重了行政机关的自由裁量权。但是，一旦决定做出进入实施阶段，检察机关即可对其进行合法性审查；第四，不应采用“穷尽行政救济”原则。涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督实质上是对行政违法行为进行监督，正如检察机关对审判人员的违法行为的监督、刑罚执行监督一样，检察机关应当对违法行为实行过程监督。公民提出监督申请即应当受理立案并开展监督工作，不应坐等行政机关自行纠正，避免公民合法权益受到更大或者不可挽回的损害。公民认为自己的人身、财产权益遭受侵害时，可以自行决定向行政机关申请复议或者向检察机关申请监督，以寻求最佳权利救济途径；第五，行政诉讼同样对“穷尽行政救济”作了例外规定。《行政诉讼法》第44条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。”为了更充分地保障行政相对人的合法权益，行政诉讼中采用了同步监督的做法，不必“穷尽行政救济”。涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督同样应当如此。

（三）程序性监督原则

程序性监督原则即检察机关对行政强制措施做出的检察监督决定仅具有启动特定程序的效力，不具有实体处分效力，不能代替行政机关做出或改变行政强制措施。行政强制措施检察监督只能是通过检察建议等方式，启动监督程序，督促行政机关自行纠正或者追究相关责任人责任。第一，程序性监督原则与法律监督效力的程序性特点相一致，是检察监督与行政机关的内部监督、审判机关的行政诉讼裁判的一个重要区别。检察机关的法律监督权具有突出的程序性特点，一方面检察权的行使必须严格依照法定的程序进行，另一方面多数权能本身不具有实体性、终局性。[2]这是法律基于检察监督的外部性和积极主动性做出的防御性的制度设计，防止检察权专断，目的是保持各国家权力的均衡制约态势。第二，程序性监督原则与法律对检察机关其他监督职能的授权保持一致。檢察机关的刑事、民事和行政抗诉、立案监督、职务犯罪侦查、检察建议等职能，均是启动监督和追责程序，但检察机关并不具有直接作出或者改变实体处理决定的职能，对行政强制措施的检察监督也应如此。

综上，上述三原则有机统一，既保证了涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督的及时有效性，满足了保障人权和履行法律监督职能的需要，又保持了必要的限度，与法律监督的基本属性和法律对检察机关的授权保持一致，维护了行政权、审判权和检察权相互均衡制约的国家权力运行形态。

三、涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督的方式

法律应当赋予检察机关必要的监督方式，才能实现检察监督的目的。同时，这些监督方式还要符合行政强制措施检察监督的三项原则。结合《民事诉讼法》《行政诉讼法》对检察机关监督职能的规定，以及当前检察工作现状，涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督的方式应当主要包括以下四种。

（一）调查核实

《民事诉讼法》第211条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对此进行了细化，其中第66条规定：“人民检察院可以采取以下调查核实措施：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）询问当事人或者案外人；（三）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（四）委托鉴定、评估、审计；（五）勘验物证、现场；（六）查明案件事实所需要采取的其他措施。人民检察院调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”没有调查核实权，行政强制措施检察监督将是一句空话。可参照《民事诉讼法》《民事诉讼监督规则》中的上述相关规定，规定涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督的调查核实职能。

（二）检察建议

检察机关通过检察建议，向同级行政机关指出行政强制措施的违法情形和检察机关的处理意见。根据程序性监督原则，检察建议的效力体现为程序启动，而非实体处分。当检察机关决定采用检察建议这一法律监督方式时，意味着相应程序将依法启动：一是检察机关应当指出被监督对象存在的违法、错误或者疏漏等问题，要求其自行处理；二是被监督对象应当对指出的问题自行审查，自行处理，并就是否采纳检察建议作出决定；三是被监督对象应当将处理意见按时书面回复检察机关。但是，检察建议的效力只限于启动处理程序，检察机关无权代替被监督对象直接进行决定。是否采纳检察建议，以及如何处理指出的问题，仍由被监督对象自行决定。

（三）行政公诉

“尽管将检察机关作为行政公诉提起主体的主张在我国历来存在争议，但直接赋予检察机关提起行政诉讼的职权是可行的。”[3]根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。下一阶段可以扩大检察机关提起行政公益诉讼的范围，全面建立我国的行政公诉制度。当行政强制措施违法造成不特定人人身、财产权益受到侵害，损害国家利益、社会公共利益时，检察机关可以向审判机关提起诉讼，引入审判机关的监督，由审判机关对行政强制措施是否违法作出中立裁判。建构我国行政公诉制度是维护国家利益和公共利益的需要，能够弥补行政主体维护公益的不足，强化司法权对行政权的监督制约，救济弱势群体，保障人权。

（四）线索移送

民事行政检察部门在审查过程中发现行政机关及其工作人员采取行政强制措施，严重侵害公民人身、财产权益，涉嫌职务犯罪时，应当将案件线索移送职务犯罪侦查部门，由其立案查处。

四、涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督的程序

（一）启动

检察监督的启动实行依行政相对人申请监督为主，检察机关依职权启动监督为辅。行政相对人向检察机关提交监督申请書、身份证明、行政强制措施的实施及其存在违法情形的初步证据、 人身或财产权益受到该行政强制措施侵害的初步证据，检察机关就应当受理，立案审查。当行政相对人人身自由受到该行政强制措施限制时，其近亲属可以代为申请检察监督，以及时获得救济。

应当实行同级监督，由采取行政强制措施的行政机关同级的检察机关对其进行监督。第一，由于地域距离、案件数量、检察机关人力配置等现实原因，同级监督才具有及时性、便捷性。上提一级将导致行政强制措施检察监督的及时性、便捷性严重受损，有违设置检察监督的初衷，有违中央司法体制改革要求。第二，要充分信任各级检察机关，尤其是实行省以下统一管理，基层院抗干扰能力进一步增强。第三，要充分发挥各级检察机关的作用，避免再次形成“倒三角”弊端。第四，对于少数办案阻力大的特殊情况，可以采取一体化办案机制予以解决。

（二）审查

检察机关开展调查核实工作，包括询问申请人和相关人员、调取行政强制措施执法档案、询问行政机关相关工作人员等，对证据进行审查，据此作出决定。根据规定，民事检察监督案件的审查期限为三个月。鉴于行政强制措施本身通常具有较短时限，且对公民人身、财产权益的侵害具有紧迫性，因此审查期限应当根据行政强制措施具体种类和期限相应设置。

（三）决定

检察机关根据审查情况作出不支持监督申请、终结审查、提出检察建议、移送犯罪线索等监督决定。检察建议包括口头检察建议和书面检察建议。为保证检察监督的及时、便捷，这类检察建议一般无需提交检察委员会讨论通过，主管检察长审批即可。司法责任制改革后，审批权应当授予检察官行使。

注释：

[1]金波：《法律监督在我国监督体系中的地位与作用》，载《河北法学》2008年第10期。

[2]韩大元、王晓滨：《检察机关的宪法地位不容置疑》，载《检察日报》2006年11月20日。

[3]应松年：《行政诉讼检察监督制度的改革与完善》，载《国家检察官学院学报》2015年第3期。