农村土地股份合作社法律规制研究

摘 要 农村土地股份合作社是在家庭联产承包经营制度自身改革以及发展实践过程中出现的新型土地利用和农业经营方式，是将农村土地经营权入股合作社，运用股份合作的机制实现农业的适度集约规模化经营。这一举措的出现既是对农地产权制度改革的大胆探索，又是对农业经营方式的有益创新。但是，由于立法和理论研究的不足，我国农村土地股份合作社在实践中仍然面临着现实困境。所以本文通过厘清农村土地股份合作社内涵，剖析其在实践中存在问题的根源，相继提出完善我国农村土地股份合作社法律规制的对策及建议。

关键词 农村土地 股份合作 经营权 入股 法律规制

作者简介：安童，北京农学院。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.039

农村土地股份合作社作为近些年我国针对农村土地产权改革实施一项创新举措，其出现引起社会普遍重视。它的产生，不仅对农业产业结构调整起到推动作用，促进农业经济增长，还对推动城乡一体化发展，创造时代新型农民，促进新农村建设进程，也有着举足轻重的推动作用。

党的十八届三中全会提出“探索农村产权制度改革，增加农民财产性收入，保障农民合法权益，促进集体经营方式创新，推进农村土地股份合作社建设”；2015年中央一号文件也提出推进农业产业化示范基地建设和龙头企业转型升级、创新土地流转和规模经营方式，引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。但从目前现状来看，由于立法和理论研究的不足，一些村镇在推进农村土地股份合作社改革过程中面临的两大现实困境：一是近些年其绩效增长受阻，农民的权益也受到不同程度的损害，个别区域甚至出现农户退股风潮；二是农村土地股份合作社在治理、分红以及农村社会保障体系方面存在诸多问题。究其根源，正是由于我国现行关于土地股份合作社的法律法规和政策缺位导致。所以从法律规制的角度来分析土地股份合作社，有利于对完善相关立法和制定相关政策，促进其稳定发展。

一、概述

（一）概念界定

农村土地股份合作社是对农村土地承包经营方式的重大厘革，也是对农业的经营模式和农村集体土地流转机制的创新和完备。简单的来说，就是土地变股权，农户当股东，有地不种地，收益靠分红，由此而成立的合作经济组织。毋庸置喙，农村土地股份合作社的成立将农村过于分散的农地逐渐集中化经营，解决了土地经营分散化种植经营收益不高的局势。在发挥其作用的同时，又推动农业发展，引起新一轮农业领域的改革，促进了农业经济增长的同时也保障了农民的利益。

（二）基本特征研判

一是农村土地股份合作社实现了土地所有权、承包权和经营权的“三权分离”模式，收益权和处分权相结合。其中属于集体的所有财产归集体所有，但归成员个人占有，集体与个人共同管理经营和使用。农村土地股份合作社财产资本，主要依靠农民将土地作价后采取土地入股的形式去衡量，土地转变成资本，农民升级为股东。农村土地股份合作社运营管理模式，采取保底分红和二次分配，保障了作为股东身份的农民获取长期有效的收益。

二是合作为基础，为谋求社员福利的最大化，作为宗旨和目标。将集体目标和土地使用效率目标的为二合一，土地经营分散化转向集约规模化经营，农民由原本的单独经营转向记集体经营决策。不仅提升农民合作的意识，增强了农民合作组织的凝聚力，还提高合作经济组织的竞争力。

二、在现行法律框架下面临的现实问题

（一）法律地位不清晰

目前，政府部门以及立法上对土地股份合作社这种新出现的合作经济组织形式，其法律地位都没有进一步的明确规定，且定位也不清晰。尽管在《农村土地承包法》中对农村土地承包人可以自愿联合将土地承包经营权入股农业合作组织进行生产经营有明确规定。但在《农民专业合作社法》中并没有对农村土地股份合作社的提及。除此之外，在《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》中也没有对其在工商登记等法定程序上进行明确规定，使其在法律上不能定义为不能真正的市场独立法人。虽然《物权法》、《担保法》、《农业法》等立法中涉及关于农村土地股份合作社的条款，但是其内容也只是过于宽泛，不能解决在实践探索中引发的问题。由此看来，制度框架构建不完善，立法缺位致使其在立法中定位不清晰，在实际操作中很多困境无法解决，成为限制其发展的一个重要根源。

（二）产权结构不明晰

占有权、使用权、收益权以及处分权等都属于产权内容范围，它是一种关于所有权的法律表现形式，是农村土地股份合作社制度的核心。其中实现资本的增值要依托使用权；而处分权则可以进行形态的转换，提高资产的使用率。当下，农民并没有对土地的处分权，所享有的权利也仅是对土地的使用、收益以及流转权。由此来看，土地产权结构的不明晰，会直接导致农民土地使用权入股合作社管理运营存在极大的问题，进而致使相关权益的得不到保障。

（三）保障体系不完善

除了类似于市场环境等外部风险存在外，农业生产经营还面临着自然条件风险。因此，保障体系的不完善，就引发合作社出现预期收益不固定等各种问题。农民将土地一旦入股合作社后，就不再直接享有土地的实物权利，甚至有些农户也不直接参与到合作社的生产经营中。此时，一旦农村土地股份合作社出现收益不好甚至亏损，就会危及股份分红，分红率就会降低甚至没有收益，农户收益变低或是没有收益，就会面临失去基本生活保障的风险。加之许多土地股份合作社对出现管理经营困难、破产等问题没有详细的规范，但都规定了成员不得随意退股，致使农户的利益得不到切实的保障。

三、完善律规制对策建议

（一）完备立法，明晰法律定位

现行法律已不够适应农村新型生产经营模式发展的需要，应将土地股份合作社归入到《农民专业合作社法》修订范畴内，明确规范法律定位，保证农村土地股份合作社有法可依。解决农村土地股份合作社因为无法可寻引起在实践发展过程中产生的现实困境。因此，亟待在修订《农民专业合作社法》基础之上，结合我国实际发展现状，明晰其法律地位，将土新型农村合作经济组织纳入到法律调整的范围之内。此外，為了从整体全方位推动农村合作经济组织发展的良好效应，促进其法律体系日趋完善，在修订完善过程中还应当充分考虑与其他立法的关系，要充分考虑与有关法律相配套，与之做到互相衔接，相互配套的效应。

（二）完善股权设置，保障农民权益

完善股权设置是保障农民股东权益的核心。农民将土地作价入股合作社后，就演化成为股东身份，享有股东依法持有的权利。因此，要保证农民参与土地股份合作社最基本的民选举权和决策权。在制定合作社管理章程，收益分配，股权设置等涉及成员利益等重要程序事项时，要保证农民切实拥有参与权、知情权与监督权，并依法行使权利，表达自身意愿。只有让农民依法享有并行使权利，才切实保障了农民的股东权益。

（三）规范治理，完善风险保障机制

股东大会（社员大会）、董事会（理事会）和监事会（监事）作为农村土地股份合作社“三会”，秉持着相互监督和相互制衡相结合的监督管理模式。要坚持农村土地股份合作社“政社分离”的原则，发展成为名副其实的独立市场主体，保证其独立发展。除此之外，土地承包经营权入股合作社，必须建立完善的土地权属登记制度，也是保障其稳定发展的需要，更是完善农村土地产权制度的必经之路。建立完善风险分担保障机制也是重中之重，在任何情况下都能够保证农民股东的基本收益，保障收益的安全稳定性，一旦土地股份合作社出现破产解散时，保障农户股东能够作为第一顺位清偿人，将农户的权益放在首位。

农村土地股份合作社是促进我国农业现代化发展，实现土地集约规模化经营的重要途径。基于我国目前农业发展现状以及国情来看，我国农地制度有更大发展前景，除了立法和政策上给予正确规范的指引，其他层面也应该配备相应的完善措施互相帮衬。对待其发展，要结合我国发展情况，充分尊重农民的意愿，推动农村土地股份合作社制度的不断完善，为农业现代化和经济迅猛发展奠定更加坚实的基础。

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