村民参与基层治理困境研究

摘 要 当前我国正处于全面建成小康社会的关键时期，农村基层治理的好，有利于全面小康奮斗目标的早日实现。本文以河北省L村基层治理中村民参与的实际状况为例，分析村民政治参与困境与原因，并以参与制度和方式的创新推动农村治理的发展，进而为村民政治参与提供依据。

关键词 基层治理 村民参与 困境

作者简介：李佳，东北师范大学政法学院，硕士研究生，研究方向：当代中国政治发展。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.057

一、村民参与基层治理的内涵与特点

学术界对于农村基层治理这一概念有不同的提法，比如“农村社会治理”、“乡村治理”和“村级自治”，但其内涵都有着一定的相似性或相关性，即基层治理就是基层治理主体通过一定手段或方式进行自主管理的过程。综合学术界的主流观点以及调研实践得出村民参与的三个要素，即主体，方式和客体，因而我认为村民参与是村民通过参与本地区公共事务管理以影响公共生活和政策制定的一种政治行为。

当代村民政治参与与以往相比呈现出三方面新特点：首先，参与过程民主化。村民参与基层治理不同于传统的村务管理和乡村治理的“官本位”，它更强调农民自身的主体作用，即“民本位”；其次，参与形式多样化。在以往的村务管理中，村民和基层自治组织要“听话”，政府说了算。而现在村民则可以通过村民代表大会、村民议事会等多种形式参与基层治理；再次，参与内容广泛化。这主要表现在参与主体和参与范围两方面，随着基层民主政治的不断深入发展，农民和农民自治组织在社会治理中的地位和作用越来越突出，通过调研得到，L村农民的政治参与占总人数的60%左右，参与范围也涉及到了社会生活的方方面面。

二、村民参与基层治理的困境

（一）村民参与的政治效能感低

坎贝尔认为：政治效能感是指一个人认为自身的政治参与行为影响政府决策和政治体系的能力，认为其行为对整个政治过程能够产生作用力的感觉或信念。一般来说，政治效能感强的人比政治效能感弱的人会更多的参与政治活动。L村的农业人口占据村民的绝大多数，村民参与政治的效能感还不高，这主要表现在行动力上。由调研得到，约有60%以上的村民们都希望拥有话语权，对于村务也有一定的意见和见解，但村民主体意识还很淡薄，往往顾虑自己不是村干部，以及“人微言轻”的传统观念，将自己定位于被管理者的角色。也有人考虑到自身的文化水平不高，参与能力有限，又忙于赚钱养家，没有时间参与这类事务，因而并没有采取实际行动参与到基层治理中。

（二） 村民制度性参与不足

所谓制度性政治参与是指公民依据国家的宪法、法律、法规等所规定的程序，参与公共事务和国家事务的行为。它强调的是政治参与行为的法制化、制度化、程序化和规范化。通过调研得到，村民在政治参与的过程中基本上处于无组织状态，村民在遇到问题时首先想到的往往是非制度化途径，其最极端的表现形式就是群体性事件。从全国范围来看，各地在处理群体性事件时一贯采用维稳的方式，要么安抚，要么以暴制暴，这不仅对问题的解决起不到根本性的作用，反而会造成了官民之间更严重的对立，使治理陷入越治越不稳的死循环。L村虽然没有出现严重的群体事件，但也只有约20%的村民表示会采用村民代表大会等正规程序，更多的人在现实问题面前还是会采取一些较为激进和极端的方式，如村民大闹政府办公室、集体上访等。非制度化政治参与方式往往涉及范围广，影响恶劣，还会在一定程度上出现“滚雪球效应”，严重影响了农村社会的安定和谐。

（三） 村民参与基层治理过程中监督乏力

从实行基层自治以来，我国农村形成了以乡镇党委为权力中心，乡镇政府为治理主体，村民自治组织以及普通村民为次要治理主体的多元化治理结构。在农村基层治理的实践中，政府领导村委会，村党委监督村委会，上级领导并监督下级，村委会接受领导和监督的同时又要领导和监督村民，呈现出一种单向度的领导和监督关系，本应作为最主要治理主体的村民成为基层治理中最富于形式主义的薄弱环节。通过调研得到，在L村有22%的村民认为监督无力，还有56%的村民表示不清楚，只有22%的人认为村民监督有力，这直接反应了农村基层治理中村民监督乏力的状况。

三、村民参与困境产生的原因

（一）村民主体意识不强，参与能力有限

村民政治参与效能感较低主要出于主客观两方面原因，在主观方面，村民政治参与的主体意识不强，主要表现在三方面：一是由于受到传统观念的影响，村民一直将自己置于被管理者的角色，缺乏主人翁意识；二是由于以往的政治参与效果不佳导致村民对政治参与失去信心，不愿意再积极参与；三是人们认为参与政治无意义，组织会作出最适合的安排，出于这样考虑的人们较为被动。在客观方面，参与能力有限是导致村民参与效能感低的又一重要因素，政治参与能力在某种程度上与文化水平和识字率呈现出一定的正相关关系。通过调研得知，大部分中青年村民虽然已经接受了较为良好的基础性教育，但多数忙于生计，无暇参与村务。而对于时间较为充裕的中老年村民来说，许多人都只有初中以下的文化程度，还有一部分村民目不识丁，文化水平不高是村民参与能力不足的重要因素。

（二）村民利益表达渠道不通畅，组织化程度不高

村民非制度化政治参与主要出于两个方面原因，一方面村民的利益表达渠道不通畅，这方面责任主要在于村两委和政府。在村务决策的过程中，村干部较少参考群众意见，使得村务决策不能有效代表广大村民的利益或者只能代表少部分村民的利益。同时，对于村民的实际需求和切实困难也做不到及时解决或准确的反映给上级政府，上传下达工作不到位，造成上下信息不对称，进而导致公共产品供给不均衡，公共资源配置不合理。而政府在问题出现时也往往不能积极主动迅速的进行协调处理，渠道的不通畅使得问题愈加难以通过程序化手段解决。另一方面，村民政治参与的组织化程度不高。村民尤其是农民具有植根于传统思想文化中的小农意识，平时又习惯于自主化、直接化、分散化的处事方式，其组织性、纪律性本就比一些职业化群体低，更因为缺乏一套成熟的问题解决程序，容易在利益需求得不到满足时表现的非理性和情绪化。

（三）治理主体监督作用有限，缺乏行之有效的法律规范

基层治理中监督乏力主要由两方面原因造成。一方面，多元化、多层次的农村基层治理结构在制度设计层面本应使治理主体之间呈现出双向度甚至是多向度的监督关系，但是在实践层面，主体的权力大小往往实际上决定了主体作用的发挥程度，各主体之间权力地位的不平等导致监督作用微乎其微。由调研得到，大部分村民对于自治的概念和具体内容还较为模糊，不明确自己的权责，自然难以有效的发挥监督主体作用。另一方面，法律对于基层治理主体的权责规定还不够明确具体。由于我国农村范围广大，涉及到的各种事务和利益诉求众多，规定治理主体监督方面的相关法律规范尚不健全，进而出现权力的滥用和监督的随意性问题。更重要的是，现有法律规范在执行上的不到位，使得村民政治参与过程中的监督环节极其薄弱。

四、完善村民参与基层治理的措施

（一） 提高村民参与的政治效能感

首先，要培育村民的政治参与意识。一方面，部分积极的农民和民间组织要起到引领作用，以身作则，带头参与村务管理，同时鼓励村民亲身参与，调动其政治参与的积极性、主动性和创造性，使村民在政治参与过程中找到自信和成就感；另一方面，要培育农村参与型的政治文化，营造适合于本地情况的政治参与氛围，不断强化村民的主人翁意识，使村民的政治参与行为逐渐成为一种惯例，以此来逐渐提高村民的政治效能感。

其次，要提高村民参与能力。第一，要不断致力于提高村民的经济收入，因时因地打造特色农业，创新发展方式，让村民有时间和精力参与村务管理；第二，提高村民的文化水平，教育的发展有助于在根本上提高村民参与能力和效率，更好的为村务管理出谋划策。在这一过程中，村两委和政府要树立现代治理理念，给予村民资金、技术、信息、教育等方面的鼓励和支持，加强政治文化引导，使村民政治参与趋于常态化和良性发展。

（二） 促进村民政治參与制度化

关键是要畅通村民利益表达渠道，提高村民参与的组织化程度。第一，村委会作为村民与政府之间沟通的中转站，承担着上传下达的重要任务，因此要定期召开村民大会或者是村民代表大会，做好中间环节。村干部要深入到百姓中去，搞好干群关系，广泛采纳村民意见，赢得百姓信任，理顺官民关系；第二，政府也要积极配合，树立现代政府观念，政府人员要实现自身角色的准确定位，积极接待村民来访，切实解决群众问题，同时还要以制度法律规约政府行为，真正树立起政府权威；第三，村民自治组织要发挥自身灵活、分布范围广、办事方便的优点，通过定期走访调查，听取民意并向政府和村两委反映群众呼声，使村民的利益和愿望通过组织化、程序化渠道得到表达，及时预防和缓解矛盾冲突。以上需要村两委、政府、村民自治组织和村民共同构筑起一整套五位一体参与体系，各主体权责分明，各司其职才能更及时准确的代表、反应和表达民意，从而使村民政治参与真正实现组织化、程序化、制度化和规范化。

（三） 完善村民参与的监督机制

监督是政治参与的一项重要内容，同时也是政治参与程序有效运行的一道重要防线，首先，要建立健全以村民为主体的多方位监督机制。一是监督村民参政议政，保障村民表达合理的政见观点的权利；二是监督政府官员的公务活动，使其提高行政效能，全心全意为人民服务；三是监督村两委，增强其政治透明度，促使其办事员尽职尽责，维护村民权益。通过多方面、多向度监督的方式，促使各监督主体明确权责，改善其监督乏力的状况。

其次，要健全村民参与基层治理的法律规范。第一，应根据农村社会治理的现实需要，逐步探索和制订新的法律法规，规范和调整农村治理主体的权力和责任以及主体间的行为关系。第二，应紧跟时代步伐，将时代发展的实际需要与基层治理的现实条件紧密相连，对现有农村基层治理相关的法律法规进行必要的修改、增补、删减和完善。第三，应根据目前基层治理中干群关系的脱节问题，重新考虑对各主体的机构设置、权责划分等问题进行制度性改革，有效改善法律约束乏力的现状。

农村基层治理是一个动态发展过程，村民参与在农村基层治理中可以说处于核心的位置。必须充分调动村民的积极性，直接或间接的方式参与公共决策和公共政策制定，有效协调各种利益关系，化解矛盾，使与基层治理相关的政策更加科学合理并符合村民的利益，进而达到善治的目的。

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