西部落后地区的乡村法治化建设路径分析

摘 要 党的十九大报告提出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。当前中国已进入了全面建成小康社会的决定性阶段，正处在经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。2017年我国城镇化率为58.52%，在西部大开发背景下，加快西部建设不仅仅意味着推进西部的经济发展，而且推进西部落后地区的乡村法治化建设，提高落后地区乡村的治理水平，对补齐我国法治建设的短板，同样具有十分重要的意义。

关键词 西部 落后地区 法治化 建设

作者简介：蒙罗雯，中共合山市委党校。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.060

一、西部落后地区乡村法治化建设重要意义

（一）推进西部地区乡村法治化建设有利于推进乡村的文明建设

文明在区域上来看应有城市文明和乡村文明两个部分，而乡村文明又是整个社会文明的重要的基础。人类文明起源于村落和农业文明，乡村文明的断腿，则会造成整个社会文明的缺陷。随着城市化的进程加速，越来越多的人随着城镇化潮流以各种方式融入城市，农村留守儿童、留守老人是全国性问题。落后地区乡村的法治文化建设如果不及时跟进，不及时让法治占领农村的阵地，那么愚昧、落后、暴力的现象在落后农村就会应运而生。必须让文化和法治占领西部落后地区乡村。

（二）推进西部地区乡村法治化建设有利于规范利益协调机制

在农村，民间纠纷往往常常发生，小到鸡毛蒜皮的用水口舌之争，大到土地纠纷、林权纠纷。由于受到传统民间习俗的影响，再加上法律在基层普及的欠缺，西部落后的乡村往往存在厌讼的情结。法律很难成为村民解决纠纷的首选方式，在较小的利益纠纷发生之后，人们往往喜欢依靠家族的人多势众来炫耀武力，或者寻求“私了”，或者依靠基层村委来协调解决。只有当纠纷极大的时候，人们才不得不诉诸法律来寻求解决之道。特别是涉及到民众与基层政府有了一定的纠纷之后，民众往往选择非制度化的利益表达方式，如静坐、上访、暴力冲击政府、暴力抗法等，他们潜意识里存在着“大闹大解决，不闹不解决”的观念，而基层法治的低效也常常成了这一表达方式的促进者。这成为基层社会良治和善治的瓶颈。

（三）推进西部地区乡村法治化建设有利于破解基层司法功能弱化

基层法院无疑是法治大厦的根基，它不但承接最为繁重的司法实务，而且它维护法律的公平正义的水准直接影响司法的权威，因此基层法院被称为法治体系的“神经末梢”。但是基层法院在乡村法治建设过程中成为了法治体系的短板，法官的审判受到方方面面的制约和不合理的干预。司法权的独立性的缺失制约着司法功能的充分发挥，构建合理的基层法治系统，才能树立司法真正的权威，发挥它的正面功能。

（四）推进西部地区乡村法治化建设有利于推进社会的和谐

在当前，农民往往存在着诸多法治观念的误区，往往习惯于按照乡间传统习俗来办事，加上长期的行政管理的渗透，农民往往对政府产生严重的依赖心理。乡村精英的宗族性和垄断性特征也往往制约农村平等政治生态的构建。为此，加强法治对农村的渗透，并在乡村事务的管理中努力践行法治，使得村民感受法律的亲和力和权威性，进而构建法治的信仰，提高社会的和谐度。

二、西部落后地区乡村法治化建设的困境与问题

（一）西部落后地区的乡村本身治理的复杂性制约法治的践行

长期以来，我国存在着城乡二元化的管理体制，城市和乡村分属于两个不同的治理范本，但是西部落后地区的治理远比城市社会的治理要复杂。在乡村，往往受到落后的文化观念、传统的家族势力、民众落后的思想意识的制约，有时候法治的践行成为了空中楼阁。乡村治理中法治践行的种种曲折和困难，很大程度上是国家法与乡村习俗的矛盾冲突造成的。国家法以当然的正义居高临下，而乡村的本土习惯法资源被毫无保留的碾碎。民众往往在习惯和国家法之间旋转，茫然的寻找出路。我国著名法学家梁治平先生对此也有深刻的论述，在他看来，乡土民间法是乡土社会中民众经过长期的积淀形成的“传统性知识”，这种知识包含着宗教礼仪、风俗习惯、道德伦理等民间智慧，它具有生成的自发性和自觉性，保障的舆论强制性和道德性等属性。正确地对国家法与民间法，进行互动与事例显得尤为重要。

（二）城镇化进程中西部乡村精英的流失制约法治的推广

人是法治最重要和最终的承载者。随着城市化的推进，乡村精英随着时代大潮以各种方式进入到城市中去。而以往的乡村治理是依靠乡村的知识分子、宗族长者、基层官员组成的精英系统，这个系统承担着维护政治安宁、法治乡村事务、调节邻里纠纷等职能。随着现代化大潮的推进，这个体系被击碎，随之而来的是精英的空心化，知识的缺失、传播途径的短板、观念的淡薄，使得西部农村的法治化推进面临需求的迫切和内在能力不足的矛盾。

（三）西部农村基层政府功能的弱化和农民自治体制的异化制约法治的推廣

乡镇政府作为国家权力的最末端，代表着国家行使行政权力，按照《组织法》，它和农村的村委会是指导与被指导的关系。但是实际上在当前，乡镇政府所制定的种种考核制度的压力下，面临诸多的“一票否决”的压力，基层乡镇干部的升迁、部门的荣辱直接和工作的业绩挂钩。乡镇政府不得不扩张自己的机构，来应付诸多的考核任务，而这些任务又会最终通过对村委会的“指导”来转嫁。所以村委会名义上是自治组织，但是实际上很难自治。2006年中央开始取消农业税，积极推动乡镇一级政府向服务型政府的转向，但是在乡村公共服务和规范化管理的重重压力之下，一方面面临利益的丧失，另一方面面临着法律管理的不断严格，一些乡镇政府在财政和人力捉襟见肘的压力之下，只有通过收缩和减少公共服务、消极的怠工来维护自身的利益。从而使得本来应该从事公共服务的基层乡镇政府功能在压力之下产生了的异化。同样村委会本来按照《组织法》应该是由村民选举，接受村民的委托从事自我管理、自我约束、自我发展的领导者，但是在当前的权力架构中，村委会不得不受到乡镇党委和村党支部的强力支配。本来党的领导和村委会的自我管理应该在目标上是根本一致的，但是当面临着重重考核压力之下，乡镇政府和党委往往是从完成考核目标出发，而村委会则更多的关注村民自身的利益，这样，一个来源于执政党自上而下的权力授予，一个来自于基层民众的选举，二者在对乡村管理资源的争夺上发生了冲突。其结果往往是法律授予村民的自我管理权限难以实现，最终村民对乡村实务的漠不关心、对行政权力的自发回避，对法律授予的选举权则表现得认为可有可无。

三、西部落后地区乡村法治化建设的路径分析

要实现西部落后乡村的法治，无论是对法治文化体系的拷问，还是对乡镇政府和村委会之间微妙关系的探究，以及最终对良法和善治的追求，其最终的出路在于全面架构乡村的法治文化和探索法治路径。

（一）要坚持国家法的正面输入和乡规民约的合理汲取

当前中国当下的乡村法治是在国家主导进行的，注定国家法必然在乡村法治中承当建构的主力。但是也并非要必然形成村民对行政权力的严重依赖的惯性心理，最终养成凡事找政府。乡村法治语境下的国家法的输入必然是要求坚持国家法的价值导向，用国家法建构起适合乡村法治发展的普遍的语境系统，同时辅以司法机构的存在，为农村的善治和法治提供良好的司法平台。另一方面也不能忽视乡村民间传统的规定的合理性的存在，必然要对其采取宽容和汲取的态度。要对乡规民约取其精华、去其糟粕，发挥二者的功能互补。具体而言，就是要引导村民移风易俗，建立起适合时代发展的乡规民约，同时要发挥乡村精英的作用，不论是以乡村干部为代表的行政管理的精英，还是以乡村教师和知识青年为代表的知识精英，还是以乡村企业家和致富能手为代表的非治理型的财富精英，要加强对他们的引导和教育。发挥他们的作用，让他们一方面发挥对民间乡规民约的建构运用的核心作用，另一方面带领村民自觉接受国家法熏陶，在本土法和国家法之间保持合理的张力。

（二）要架构合适西部落后乡村的法治化利益协调机制

西部落后乡村的法治化的关键在于如何通过法治的手段来平衡和化解利益纠纷。在当前政府、民众、权力者、精英等参与主体的格局下，乡村的利益博弈显得尤为重要。建立一种适合西部落后地区的乡村的利益协调机制，用法治来保证利益博弈的公平、利益分配的相对合理。首先是要加强乡镇政府向服务型政府的转变。乡镇政府的改革始终要摒弃官本位的思想，坚持民本位的价值取向，乡镇政府应主动承担乡村的公共文化服务、治安保障、纠纷的处理等社会型公共服务，减少对村委的经济干预、人事干预。要确立乡村村民代表大会的权力至上的理念。无论是涉及到村规民约、村委干部的选举、村财政的支出、乡村基础设施，都必须通过村民代表大会。乡镇政府只是在政策、方针、思想等全局性領域对村委会进行指导。其次是要构建以司法为主导的纠纷解决渠道。目前以乡镇行政机关为主导的纠纷解决机制难以保证纠纷解决的公平性和权威性，应当让司法程序代位行政程序，成为乡村利益纠纷解决的主导机制。当前主要的是要加快基层司法体制改革，要彻底保证基层司法权的独立性，使其不受乡镇行政机关、村委会、党委的非法干预。从而真正发展它在纠纷解决方面的正向功能。

（三）要着力加强西部落后地区的法治理念

只有真正依靠树立起法治理念，西部乡村法治大厦才能具备坚实的文化基础，法治的机制才能有源源不绝的强大动力。首先是要培育乡村民众的法治理念。乡村社会的多元共同治理已经是既存的事实，它事实上要求各个参与者积极参与乡村现代化的构建。然而乡村居民在法治理念上欠缺直接影响了他们参与乡村法治建设的热情。在乡村，广大居民对学习国家的正式法律法规并没有太多的热情，认为这些离自己的生活太遥远。对于国家法律赋予的村民自治权力也往往不太关注，认为选举选谁和不选谁一个样，于是乎“贿选”就极为容易发生。必须通过培养村民的法治观念，激发他们参政议政的积极性和主动性，使得他们明确自己的政治上的权利和义务，增强对法律的信赖感，从而乡村法治中发挥主人翁的作用。其次是要培养基层政府的官员的法治意识和法治思维能力。特别是在落后的西部乡村，往往山高皇帝远，乡镇官员和村委干部一旦素质低，法治观念差，就会用权任性，导致干群关系紧张，作风简单粗暴。更有一些基层官员将法院、公安等司法机关当成手中的刀把子，甚至随意扣留村民，这少部分官员自身对法律知之甚少，但是给法治造成的影响是极坏的。给村民的感觉就会认为法律就像是一张布，需要的时候拿来遮挡一阵子。要摆脱这种魔咒，就必须狠下力气来提高基层官员的法治思维能力，规范行政权力，造成一种崇尚法治、学习法律、依靠法律的风气。

（四）要健全西部乡村的法律服务体系建设

法治观念的养成和法治素养的培育，需要以职业的法律队伍为载体，通过法律队伍的言传和身教将法治理念植入到乡村居民的头脑中去。这只队伍既要发挥基层法官、公安、检察官等司法人员的作用，更要发挥乡村基层法律工作者、律师、中小学教师的作用。让他们在法律宣传中发挥中流砥柱的作用，让乡村居民感受的扑面而来的法治新风，共同塑造乡村社会的法治文化。我们要明白，乡村法治观念的养成不是一蹴而就的，它是一个厚积而薄发的过程。