共享单车面临的治理困境与对策

摘 要 共享单车近些年在我国发展迅速，但由于其是新兴行业，仍存在许多不足。共享单车的发展采取由企业经营，政府监管的模式，不断探索建立行业标准，加强政府的监督和管理，加強企业自身的完善使共享单车行业朝着更为健康持续的方向发展。

关键词 共享单车 政府监管 治理

作者简介：王颖，河北大学政法学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.073

近些年，“共享经济”一词在我国掀起了一股热潮，伴随着共享经济观念的深入人心，各种共享经济之下衍生出的共享产品也是层出不穷。共享单车、共享充电宝等共享产品均深入到老百姓生活的方方面面，不但促进了资源的整合，而且也使人们的生活更加便捷。2017年10月18日习主席在十九大报告中提出，“推进绿色发展，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，开展绿色出行等行动。”共享单车作为共享经济中的重要组成部分，已经成为共享经济便利人们出行的重要力量，共享单车在生活中的广泛应用更是符合党中央提出的“绿色发展”的概念。然而随着共享单车的不断发展壮大，新的问题也应运而生。基于此，笔者从共享单车在我国的发展及现存问题、共享单车企业及其他主体间的法律关系、提出改进建议等方面进行阐述，以望能够不断推进共享单车治理的完善。

一、我国共享单车之发展及筮待解决的问题

（一）我国共享单车的发展

我国共享单车市场迄今为止已经历了三个发展阶段。2007年-2010年为第一阶段，由国外兴起的公共单车模式开始引进国内，由政府主导分城市管理，单车多为有桩单车。2010年-2014年为第二阶段，专门经营单车市场的企业开始出现，以永安行为代表的承包市场单车模式的企业开始出现，彼时公共单车仍以有桩单车为主。2014年至今为第三阶段，随着移动互联网的快速发展普及为共享经济提供了有利条件，以OFO为首的互联网共享单车应运而生，更加便捷方便的无桩单车开始取代有桩单车。

（二）我国共享单车发展中存在的问题

1.共享单车的停放与城市规划管理的矛盾

我国现阶段普及的单车均为无桩单车，且属于“随处归还型”单车。人们只要扫码就能用车，用毕后无需还到指定地点停车。人们骑车到目的地之后，并不一定还会骑车原路返回，这就导致我国的地铁口、公交车站牌旁、公园路边、写字楼下停满了大量的单车，乱停乱放现象十分严重。这也打破了单车投放地点均衡性的初衷，在同一城市中，出现有些地区单车数量过多，但有些地区却出现无单车可用的局面。单车停放尚无章法可言，这不但影响了城市的形象，对于那些停放在盲道、机动车道的单车来说，更是给人们的出行带来了不便。这无疑是给城市的管理提出了新的挑战。

2.对共享单车的法律规范不够完备

对于共享单车的法律规范，国务院在2017年8月由国务院交通运输部等10部门制定了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。但遗憾的是，这部《指导意见》仅仅在宏观层面对共享单车进行了规定，却并无更多细节的可供执行的规定。鉴于此种情况，以及共享单车迅速发展给各地方政府均带来了不同程度的管理压力，有些地方政府制定了本市关于规范共享单车使用的若干规定。比如，石家庄市政府办公厅发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车健康发展的若干意见》，旨在引导互联网租赁自行车规范有序发展。成都市、上海市均发布了相应的文件来规范共享单车的使用。共享单车在我国的推广虽未普及全国各地，却也在我国许多城市中均有设置，但全国有些地市规定了关于共享单车的若干规定，有些地市并无相应的规定。这不仅使我们思考，究竟关于共享单车的规范由国家统一制定，各地政府分别执行较为合适还是由各地政府根据当地单车投放使用情况的不同而分别制定更为合适。

二、共享单车企业与其他主体法律关系的分析

随着我国互联网的迅速发展，共享单车也借助互联网经济模式的优势发展到第三个阶段，大量的共享单车企业开始出现。有的学者指出，“共享经济作为一种新的消费模式，其法律机制发生了嬗变，需要建立新的法律机制，有利于共享经济的合法化与规范化”。 如今共享单车的发展充分利用了互联网经济的特点，使社会成员可以借助互联网的平台随时随地享受单车服务。而传统的自行车行业无共享之概念，在自行车交易的法律关系上只是买卖合同或者租赁合同的关系。无需借助互联网，直接进行线下的实体交易即可。较之于传统自行车交易而言，共享单车属于互联网发展下的新兴自行车交易模式，正因如此，也需要进一步明确法律的规范。而关于共享单车的法律关系，可以从“横向”法律关系和“纵向”法律关系两方面分析。

（一） “横向”法律关系

共享单车法律关系之“横向”法律关系，主要为消费者和共享单车公司之间的民事合同关系。二者虽未签订纸质租赁合同，但其实在消费者注册时就已经同意了单车公司的若干条款，形成了电子合同的关系。消费者通过网络平台租赁单车公司的单车进行使用便是在履行二者间的合同。虽为合同关系，但二者并非处于完全平等的地位。用户在使用单车前需注册，而在注册时又必须同意单车企业所提供的条款，否则便无法使用。用户对于企业所提供的条款并无自由选择之权利。

（二） “纵向”法律关系

“纵向”法律关系主要表现为政府与单车企业之间的行政监管关系。湛中乐教授曾在文章中指出，“行政监管是监管主体为了公共利益，依法独立对公民、法人或其他组织的经济行为进行监督与管理。” 首先，行政监管的目的是为了维护公共利益。而政府对于单车企业的监管也正是出于这一目的。对共享单车的倡导本身也符合公共服务的理念。除此之外，“行政监管的存在主要是为了弥补市场自身能力的不足，保障经济的持续发展，实现公共福祉。” 从这个角度讲，政府的监管有利于防止出现市场垄断的现象。 其次，监管对象限于公民、法人或其他组织。单车企业是依法成立的企业，多为有限责任公司。其受《公司法》调整，也受政府的监督。最后，政府对企业的行政监管有多种方式，如制定规章，实施行政许可，行政处罚，行政指导等。

三、推进共享单车发展之建议

（一）建立相应的行业标准

1.建立相应行业标准的必要性

我国《公司法》第二十六条规定：“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。”这意味着在我国成立公司的条件由实缴出资转变为认缴出资，取消了最低注册资本的限制。在这条法律条款修改后，成立公司的门槛变低，导致注册公司的数量急速增长。共享单车企业数量的增长也在其列。但我国却并未建立关于共享单车企业的市场准入机制，未确定符合何种单车的标准才可投放。如果对于单车市场的进入和退出门槛太低，不但不利于市场的良性竞争，而且更不利于对消费者的保护。

我国关于共享单车的行业标准不明确。《中华人民共和国标准化法》第十二条规定：“对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内同意的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，报国务院标准化行政主管部门备案。”由此可见，关于行业标准的制定主体主要是国务院各部。但我国国务院各部尚未制定出任何关于共享单车的行业标准。

2.建立行业标准之个人建议

笔者认为，对于共享单车行业应当建立一定的市场准入机制和相关的行业标准。单车的相关行业标准可由自行车行业协会来制定。应当明确达到何种标准的单车才可以进行市场的投放，对于那些未达到共享单车投放标准的企业应当予以一定的处罚。自2017年9月开始，北京、上海、广州、深圳等各地陆续停止共享单车的新投放，目的是为加强共享单车总量调控和秩序管理。若能制定行业准入标准，规定符合某种标准的单车才可以进行市场的投放，有助于缓解单车数量巨大对于城市带来的管理压力。比如，可以规定新投放市场中的单车零件必须齐全且合乎普通自行车的标准，车身设计禁止张贴其他广告，车身必须标明12岁以下儿童禁止骑行。对于已经投放到市场中的单车，不符合标准的单车应当禁止其投放市场，可以责令企业召回不符合标准的单车。对于那些遭到破坏无法使用的单车也应当由单车企业召回进行维修。

（二）共享单车管理之模式

我国现在共享单车的发展主要以企业自主经营为主。企业主要采取用户注册的方式，收取一定的押金，每次使用单车完毕之后从早先支付的押金中扣除相应的单车使用费。剩余押金使用者可放在账户中便于下次继续使用，也可以把剩余押金退回使用者账户。此种模式没有政府的介入，企业使用用户的押金来扩大生产，企业利用盈利的资金来对单车进行维护。但此种模式也有其固有的缺陷。每个单车企业的单车在使用时均需先交付一定的押金，但在使用完毕后退还押金时却出现了许多问题。比如众多消费者向消协反映小鸣单车的押金很难退还给用户，引发了用户退押金事件的爆发。完全由企業自主经营管理，政府不加以干涉无法使共享单车朝着健康的方向发展。

笔者认为，对于共享单车的管理应当采取企业经营+政府扶持、监督与管理的模式。首先，企业的经营有利于形成竞争的氛围，市场的调节有利于提高效率。其次，政府应对共享单车企业进行相应的扶持。姜明安教授认为，“对民间从事的公共服务，政府应加以规制、监管，包括制定标准和进行检查监督；对于某些公共事业，政府还应予以财政资助，以防止公共事业举办者向相对人收费过高。” 共享单车行业的发展也属于公共事业的一部分，而企业是以营利为目的的营利法人，二者之间固然存在一定的矛盾冲突。公务服务本是政府为市民提供的便民服务，但如若收取的单车使用费用过低，会使企业缺少营利的空间，那么企业为了继续存续发展，必然会向单车使用者收取更高的费用，费用一旦过于高昂，必然与公共服务的目的相悖。日本的共享单车就是由政府导入的，其实到今天，政府财政仍然在支撑着一些地区的共享单车企业。 日本共享单车行业发展至今已有四十余年，即便历经这么多年的发展，政府依旧在支撑着一些共享单车企业。而我国共享单车行业还并不成熟，也需要借鉴其他国家对于单车发展管理的经验。最后，单车市场的健康稳定发展更加需要政府的监督与管理。共享单车作为新兴行业，在便利社会成员出行之外也产生了相应的问题。政府的监督与管理会使共享单车行业更加健康有序的发展。

（三）政府监管措施

1.政府应积极宣传共享单车的合理使用

目前我国共享单车虽然发展很快，技术不断革新，但是其发展仍存在着固有的问题。问题之一即为政府只是大力的鼓励与支持单车的使用，但对于单车正确的使用方式、使用限制等问题并未进行适当的宣传。在单车使用过程中，出现了许多不文明的现象，损毁和丢失的单车有很多。政府可以在公交车站，地铁站等公共场合树立倡导合理使用单车的立牌，可以在公共区域的电视中进行相应的宣传。虽然人与人的素质不相同，政府积极倡导之后不能完全杜绝此类现象，但是政府对于合理使用单车的大力倡导，可以使之形成一种良好风气，这必定有利于市民更加合理的使用单车。

2.在单车投放之前对投放地区做深度的调研

由于我国许多城市均出现了单车投放量过多导致影响城市交通的问题。北京等城市目前为止已经叫停了共享单车的新投放。各单车企业为了市场的占有率，出于商业的考量不断增加新单车的投放，但城市的区域与人口都是有限的，无法承载过量的单车。若各地政府能够在当地做深度的调研，对于当地的人口、主要出行方式、单车可承载量等各方面做深度的调查，控制单车的新投放量，将会改善单车投放量过大的现象。同时，这还有利于防止企业间为了市场占有率的恶性竞争。

3.防止行业垄断

虽然目前的市场上出现了各种不同企业的共享单车，但是市场占有率和投放量最多的还是OFO和摩拜单车。OFO单车的市场投放量达80万台，市场占有率最高为51.2%，排名第一；摩拜单车投放量达50万台，市场占有率为40.1%，排名第二。虽然我国共享单车的投放量大，但共享单车企业至今并未找到一个健康持久的营利模式，维持单车企业发展的更多是融资，不断地通过注资补贴等方式去继续扩大市场份额和排挤对手。市场占有率最高的OFO单车企业和摩拜单车企业均是同过先后融资不断发展的。两企业均经历了数轮的资本注入。OFO单车在2016年10月融资D轮1.3亿美元。摩拜单车在2017年1月D轮2.15亿美元。 两企业通过不断融资的模式占领了绝大多数的单车市场。这其实也易产生市场垄断的问题。有学者认为，“当同行竞争者都被排挤出去，或者某个平台公司聚集了最多的供需双方后，可能会产生市场垄断，这将阻碍其他竞争者进入，不利于技术进步和保护消费者。竞争导致同类竞争者之间对资本的重视超过对技术的重视，迫使平台公司把融资放在第一位，没有强大资金支持的企业，技术再先进也会失败，这必然造成巨大的社会财富浪费，并可能出现“劣币淘汰良币”的市场竞争。” 良性的市场竞争有利于技术、服务的革新，从而促进某一行业的发展。但是恶性竞争往往最后则变成了资本的竞争，这本身对于行业的发展和提高用户的体验并无意义。当市场出现这种恶性竞争的时候，势必需要政府的控制与监管。政府可以出台相应的法规规章来对规范企业的市场竞争秩序，为企业的行为提供行为规范。

4.合理规划出若干单车停放区域

单车的乱停乱放问题的解决从政府的角度来看需要政府合理规划单车的停放区域，我国公民素质较从前有了很大的提高，有时单车随意停是因为找不到合适的单车停放位置。政府应该在人流量较大的区域，如地铁口、公交车站旁，商业区等地方规划出相应的单车停放区域。除此之外，城市的很多区域停放着许多年久无人用的“僵尸”自行车，政府应该组织城管等部门清理“僵尸”自行车，可清理出更多空间以便可供共享单车停放。

政府规划出的停车区域可告知单车企业。在用户使用单车APP时，APP上会自动定位用户的位置，若在APP上增加显示用户周围可停放单车的区域的功能，有利于用户更快找到单车停放区域，也有利于解决城市共享单车乱停乱放的现象。

（四）企业完善措施

1.增加反馈机制

我国各类借助网络平台运行的产品大都有反馈机制，诸如手机中网购、外卖等各类APP中均有反馈的机制，用户针对于产品或者服务满意的可以给好评，对于不满意可以给差评，还可以给出各类的使用体验以供之后的用户参考。共享单车也是以APP的形式出现供用户使用，但是其在使用之后并无相应的反馈机制。不同的单车企业的单车质量也不相同。那么对于消费者在使用之后如何把自己的使用体验与之后的用户分享，出现问题如何进行保护，如何增加用户的沟通机制，这些問题可能还没有一个良好的解决途径。如若增加反馈机制，将会有利于用户的体验，同样也有利于单车企业的发展与进步。

用户在使用单车前须先在APP上注册，提供相应的信息。有些单车企业在高校推行免费骑行模式，还需提供学生的学生证以及真实照片等材料。那么对于用户的个人信息，企业如何做到有效的保护，不随意泄露可能也是一个问题。若增加相应的反馈机制，当用户的信息遭到泄露之后可以反馈给企业，也可以提醒其他的用户注意。

2.组成行业协会对单车企业规范运行进行监督与管理

共享单车企业以及共享单车行业的健康发展不仅需要企业内部自我完善，更需要外部监督。除了政府监督之外，行业协会也是一个很好的监督机构。我国的许多行业都有各自的行业协会，而作为新兴的共享单车行业也可以由行业协会来进行监督与管理。行业协会可组织企业进行交流的活动，互相交流经验。还可以定期组织一些培训学习的活动。

四、结语

共享单车在我国迎来了发展的黄金时期，虽然这种出行方式十分符合“低碳生活”的要求，但不可忽略其在带来环保与便利的同时对政府的城市管理也提出了新的挑战。作为互联网经济发展下的新兴产业，其发展若只依靠市场的调解无法规避固有风险，不利于这个行业持续的发展；若政府管控过于严苛也会限制行业的发展。政府应在共享单车行业的发展中成为一个有效的监管者，发挥其最大的作用，处理好市场资源配置和政府宏观调控的关系，使这个新兴行业更为健康的发展。

注释：

董成惠.共享经济法律关系的嬗变.学习与实践.2016（12）.31-37.

湛中乐、赵玄.开放型经济背景下的行政监管革新.国家行政学院学报.2015（5）.26-30.

姜明安.服务型政府与行政管理体制改革.行政法学研究.2008（4）.71-122.

丁诺舟.日本共享单车的历史现状与启示.长安大学学报.2017（2）.36-43.

《2016中国共享单车市场研究报告》.

唐清利.“专车”类共享经济的规制路径.中国法学.2015（4）.286-302.