湖南农发行扶贫基金运作效率与模式创新研究

李 由

（湖南大学经济与贸易学院，湖南 邵阳 422000）

一、扶贫基金绩效的基本理论及方法介绍

公共支出是政府配置资源的一种形式。市场经济条件下公共支出活动的主线是以满足公共需求为目标，由政府出面提供难以受市场力左右的公共产品和服务。为了科学、合理地安排公共支出，为了提供充足、优质的公共产品和服务，就需要重视和加强公共支出流程的管理，需要确定合理的公共支出规模、优化公共支出结构、注重公共支出绩效水平的提高，并将其体现在具体的财政预算政策、管理制度和日常工作程序当中。在相当长的一段时期里，财政理论研究乃至财政实际工作中曾经存在着“重收入、轻支出”，“重分配、轻管理”的倾向，关于公共支出管理方面的理论研究及实践应用相对滞后。应该说，这种状况是与财政运行的内在规律性和财政工作的本质要求不相适应的。随着财政改革的日益深入和拓展，财政实践中轻支出、轻管理的状况正在得到纠正。与此同时，客观上也迫切需

要财政教学向“收入与支出并重”、“分配与管理并重”的方向转变，其中包括在既有基础上加强对公共支出侧面的探讨，以适应财政规律和财政发展的要求。

二、扶贫基金运行模式创新——以湖南农发行为例

（一）扶贫基金宏观政策导向及靶向创新

湖南农发行在宏观政策的导向、规划上下足功夫，积极编制扶贫规划，统揽发展全局。据湖南省“十三五”规划纲要及《湖南省“十三五”时期易地扶贫搬迁实施意见》以及金融精准扶贫五年规划等，农发行湖南分行制定了政策性金融扶贫行动方案，明确全行扶贫工作的指导思想、基本原则和目标任务，围绕贫困人口“两不愁、三保障”有关的扶贫任务，突出以易地扶贫搬迁为中心，统筹支持易地扶贫搬迁与后续产业发展，以及相关联的基础设施建设等，确保搬得出、稳定住、能脱贫。明确重点支持全省51个贫困县，聚焦445万建档立卡贫困人口，争取5年内在51个贫困县的贷款投放达到2000亿元，扶贫贷款余额新增1300亿元。

此外，湖南农发行还积极加强政银合作，推动精准扶贫。首先，加强政策对接。先后与省发改委、省扶贫办签署战略合作框架协议，参与湖南省易地扶贫搬迁项目资金管理办法的制定，加强政策对接，争取工作主动。其次，参与扶贫规划编制。积极参与贫困县“十三五”时期易地扶贫搬迁、同步整村搬迁规划编制

及时掌握年度实施计划和项目资金需求，主动开展项目前期辅导和融资方案设计。再次，积极创建政策性金融扶贫实验示范区，力争更优惠的扶贫政策、更多的政策性贷款服务全省脱贫攻坚。

（二）扶贫基金运转的传递过程创新

其一，直接帮扶模式。对既有产业发展愿望、又有产业发展能力的贫困人口，在政府组织和引导下，直接参与区域特色产业开发；通过以奖代扶、贷款贴息等方式，予以直接帮扶。

其二，委托帮扶模式。受贫困人口个人或集体委托，通过购买社会服务方式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的农业企业、农民合作社和家庭农场，实行项目统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，相互间以契约形式，明确责权利关系，项目收益按比例与贫困人口分成。

其三，股份合作模式。秉承贫困人口个人或集体意愿，鼓励探索将贫困人口户的政策扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股，由农业企业、农民合作社、家庭农场统一管理和生产经营，结成利益共同体，实现股份到户、利益到人。

（三）扶贫基金科技支撑机制创新

目前，扶贫基金在扶贫用户的识别、精准定位方面还存在诸多问题，在扶贫基金的发放、管理过程中，必须依靠强大的技术支撑，才能保障扶贫基金运作效率提升，实现高效、精准扶贫。精准扶贫实践过程中要关注贫困户利益的保护，对于一些存在风险的项目，要在建立预警机制，使贫困农户抵御风险的能力获得保障。同时，精准扶贫项目要避免“一哄而上”、“千村一律”、使扶贫资金从漏洞变为黑洞，应当建立大数据管理模式，充分利用现代信息科技技术，实现扶贫项目管理有效、到位。目前的扶贫建档立卡系统对区域贫困人口信心进行了有效管理，从贫困人口家庭人口、住房结构、家庭经济经济状况、家庭劳动力、家庭成员受教育情况等都有了系统掌握，实现了个体信息的覆盖，但对扶贫项目的管理还存在片段化、点状分布，各个精准扶贫成员单位都掌握了一些信息，却没有整合为统一的扶贫项目管理，使得资金管理方面存在漏洞，存在套取国家财政扶贫资金、挤占、挪用扶贫资金的现象屡见不鲜，2015 年贵州省毕节市共查处各类涉及民生项目违纪案件1576件就是一个很好的例证。因此，建立扶贫项目大数据管理，在区域内有效整合资金，实现扶贫资金落到实处，将更好地助推精准脱贫。

（四）扶贫基金风险保障机制创新

湖南农发行为了确保扶贫基金的风险降低，积极保障其发放、落实，提升运行效率，湖南农发行强化精细管理，确保能够精准发力，真正实现精准扶贫、高效扶贫。

首先，严格贷款用途。易地扶贫搬迁专项贷款及专项基金主要用于全省80万建档立卡贫困人口的搬迁。其次，加强账户管理。制定《易地扶贫搬迁专项基金和专项贷款异地监管暂行办法》，规范资金账户开立和资金划拨流程，实现扶贫资金专户管理。再次，加强支付管理。制定《湖南省易地扶贫搬迁信贷资金使用管理办法》。与地方政府、相关部门和项目实施单位签订《项目监管协议》，落实齐抓共管责任。最后，加大监督检查。对易地扶贫搬迁项目定期跟踪检查，坚持问题导向抓整改。

三、结语

扶贫攻坚任重道远。力求精准，扶贫到户是新时期金融扶贫工作成效考量的重点。湖南农发行作为当前政策性扶贫的中坚力量，应当要遵循自身经营特点，通过多方共同协作，全面而又有效的持续推进工作才是真正的解决之道。