预算业务内部控制建设问题研究
——以H高校为例

刘晓光

（河南医学高等专科学校财务处，河南 郑州 451191）

改革开放以来，我国高等教育事业获得长足发展，改革取得令人瞩目的成绩，为社会主义现代化建设培养了大批高级专门人才，在国家经济建设、科技进步和社会发展中发挥了重要作用。但是，高等院校作为高等教育的载体，在办学规模不断扩大展，涉及领域日益复杂，经济活动日趋频繁的同时，内部控制体系建设滞后，预算管理体制不完善，风险防范意识不强，资金使用效益较低，仍然存在“不顾成本、重购轻管”等现象。追根溯源，这是高校内部控制出现了一些问题，高校需要从主观层面进行分析，积极采取应对政策予以纠正，从根源上解决高校内部管理和预算管理的问题，不断提高内部管理水平。本文以H高校预算管理为例，从其预算业务内部控制存在问题入手，通过分析产生的原因，有针对性地提出对策建议。

一、H高校存在的问题

（一）预算业务控制环境不佳

1.总会计师制度未落实。2011年，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，进一步加强高等学校财经管理,完善高等学校治理结构，强化经济责任，规范财经行为，防范财务风险，提高财务管理水平，教育部制定了《高等学校总会计师管理办法》，要求各高校建立落实总会计师制度。但是，H高校还是实行传统的校长代行总会计师职责主管学校财务工作，即由一名副校长在管理后勤、基建、保卫等工作的同时，兼管财务工作，这样会产生两个弊端，一是校领导并非财务专业人士，缺乏对学校总体财务情况统筹的专业技术能力，二是难以均衡所属部门之间事权、财权关系，容易在所属部门间形成经济运行风险。

2.决策审批权高度集中。H高校的最高权力机构为学校教职工代表大会，但是，实际执行中，学校重大项目的审批、决策主要集中在学校领导班子成员手中，教职工代表大会多数是教职工代表举举手，投投票，民主参与的形式化严重。同时，纪检和审计等监督评议部门也普遍存在形式化监督，这就造成预算编制与执行过程难以得到实质性改善。

（二）预算控制重形式、轻执行

预算控制既是学校内部控制制度的基石，也是预算管理的重中之重，但H高校的预算控制可以说是存在形式主义。主要表现在三个方面：

1.学校管理层对于预算控制环节可以说是形式重于实质，将预算控制的权限与责任全部下放给财务部门。按照学校预算编报规定程序来说，学校在进行下一年度的预算编制时，应当由各个处室在每年11月份，根据当年的实际情况进行预估进而编报下年预算，然后递交申请，在审批通过后还要再递交给相关部门进行复核。但在实际情况下，大多数处室在编报预算时，并没有进行总结和预测，仅仅依靠经验感觉进行估计，而其主管领导也没有尽到审核的责任义务，把预算审核责任倒推给财务部门。

2.编制模式趋于刻板化，即在基数上与固定的百分比相乘。预算编制工作还不够细化，完全是为了达成预算结果而草率得出结果，从而得出的预算并不具有科学性和适用性，与实际预算执行过程并不相符甚至相去甚远。

3.在预算审批阶段多出现计划外超额情况，缺失科学的奖惩手段。H高校有的部门进行夸大预算申报，年中甚至接近年末则出现大量批复预算没有用完的情况；另一种情况下有的部门又在预算申报阶段进行压缩，通常在年中时在预算上就捉襟见肘甚至超预算支出。按照规定，部门预算超支的需要调整的必须经由校长办公会审批，但这种状况下通常不会受到限制和压力，使得对申请预算与实际预算支出较为符合或相差甚远的部门均没有得到相应的的奖惩。因此，学校的预算控制制度也就成了形式主义，最初“刚性预算”的口号并没有得到实现。

（三）预算管理意识不强

学校预算决策层或者管理层，对预算管理工作的责任意识不强，从根本意识上没有对自己的定位进行精确的认识，预算管理意识也没有深入其脑海之中，在学校预算编制、执行中存在较大随意性，同时，学校内部也没有形成全员参与预算管理意识。学校预算执行者也缺乏预算意识，不能够接受新的预算管理理念，不能将预算业务控制的职责做到层层落实，加之相关人员的积极性、主动性不够，也就导致预算业务控制不能发挥有效作用，预算控制难以得到严格执行。此外，学校教学运行管理、设备采购、后勤管理等职能部门采取消极的态度参与学校财务预算管理之中，被动接受学校规定，存在“给多少钱，干多少事”现象。

上述问题的存在，使得H高校在预算管理责任、分工、执行上存在不明确、不制衡、不到位、不清晰等现实问题。

二、H高校问题产生原因分析

（一）管理层短期行为

学校主要领导普遍实行任期制，校领导想在任期内做出成绩，取得跨越式发展成果，势必在学校发展目标制定上存在短期行为，这就导致学校管理层对预算重视不够，对预算的管理仅仅落实在制度制定上，体现在文件修订上。学校决策层的短视行为阻碍了学校中长发展规划，不仅限制了学科建设发展，制约了教师队伍能力提高，也对预算业务控制的公平性和权威性产生较大影响，上行下效，最终势必削弱教职工参与预算业务控制的积极性和主动性，影响学校预算执行效果。该因素也是导致学校各级管理者预算管理意识不强的主要原因。

（二）缺乏有效地激励机制

在预算业务控制中，学校尽管建立了考评机制，但并没有将各部门预算经费编制、执行与年初工作目标以及各项工作任务的工作实绩相挂钩，也未落实各部门的经济责任，且事权、财权与权责利不相统一。同时，对于预算经费节约的部门缺乏有效的激励机制，对于预算经费执行缓慢、执行率低下甚至预算经费超支的部门没有节制和处罚措施，预算执行的效果并没有做到实质性的客观总结和科学评价，导致预算业务控制毫无时效、考评制度流于形式。

（三）人员因素

H高校原为成人高校的底子，2013年才由成人高等职业院校转制为普通高等职业学校，部分教职工、中层管理者的业务水平和职业素养并不高，造成相关部门办事效率较低，内部行政运行成本较高，预算业务内部控制效果不佳。同时，相关预算执行与控制人员业务水平有限，学校也未对相关人员组织预算业务的专业培训，缺乏相互交流、探讨、学习的机会，长而久之，形成了在预算业务控制的关键岗位、重点环节，业务能力强的人员面临无人能替，业务能力弱的人员面临无岗可聘的被动局面，损害了预算业务控制的严肃性和权威性，也增加了关键岗位、重点环节的内部控制风险。

三、预算控制对策建议

从现代企业的和管理实践中我们可以学到“得控则强，失控则弱，无控则乱”这一理念。科学有效的理论指导体系的建设，是实现H高校预算管理的基本途径，也是H高校保持高效率运转、健康稳步发展的关键，因此从对策建议上主要囊括以下几点：

（一）做好事前控制，培养预算管理意识

良好的预算管理离不开一个高效的制度作为基础保障，因此，从根源上应该完善预算管理的相关制度，不能出了事之后再来分析问题原因，寻找解决措施，而是需要防治结合，做好事前控制。目前，H高校的预算管理环境还有待改善，管理人员水平参差不齐，仍然存在一种“前清后乱、边清边乱”的现象，特别是预算管理过程中，存在管理部门信息沟通不流畅、执行部门管理意识淡薄等问题。因此，学校可以将预算管理意识的培养，主观增加到教职工的绩效考核标准中去，将这种意识的建立和培养作为绩效考核的主要指标，H高校可以将部门绩效考核、职工工资收入与其部门预算执行效果率挂钩，实行责任分摊到个人的制度，这将使得预算管理的效用发挥到最大。

（二）建立落实总会计师制度

随着高校办学主体意识不断加强，政府投入不断加大，其财务关系也变得愈加复杂，单单依靠财务处这个职能部门来总体协调把握全校的财务工作，很难站在全局的高度，也很难调配好校内所有经济活动的关系，某种程度上，其工作不具备全局性、权威性。并且分管财务的副校长自身不具备财经类业务能力，对学校整体的财务工作，很难进行深入的探索，只能在行政上起到领导、指引作用，不能在业务给予真正的领导和指引。

通过总会计师岗位的设置，将学校的财务管理、会计核算与监督、会计队伍建设交由总会计师管理，让其参与学校重大项目、重要经济活动的分析与决策，发挥其专业特长，这样有利于优化学校领导班子的专业结构，加强宏观调控能力，推行经济责任制，推动H高校各项工作有序、健康发展

（三）提高预算业务控制信息化水平

建立一套以信息系统为基础的上下互动、层层关联的预算业务控制信息化网络。高校内部应建立以财务处为中心，联通预算决策层、管理层、执行层等预算业务控制各环节所属部门的预算控制信息化网路，将预算的申请、审批、分配、执行、控制、监督、分析全过程全要素置于信息系统的控制之下。利用高校自身现有的校园网，推行财务管理系统、账务处理系统、预算控制系统与学校人事管理系统、学生信息管理系统、一卡通中心等数据平台的无缝对接实现预算编制、预算分配、财务支出申请、审批、支付与记账的闭环管理，减少数据重复录入，避免数据落地处理，提升财务管理工作效率和财务信息质量，切实提高资金分配使用透明度，增加预算信息公开程度。

（四）加强审计监督约束

1.进一步明确内部审计部门的职能。2018年年初，审计署颁布实施《审计署关于内部审计工作的规定》，明确了单位内部审计机构的职责权限。根据规定的相关要求，高校内部审计部门应对本校发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况进行审计；对学校及所属部门经济管理和效益情况进行审计；对学校及所属部门内部控制及风险管理情况进行审计。

2.审计监督关口前置。审计部门职能不能仅仅停留在预算执行效果考评监督环节，应该主动参与预算业务控制的各个环节。在预算编制环节，审计部门就着手审查预算项目安排的科学性、预算资金分配的合理性，强化各级管理部门经济责任，促进预算编制的科学与合理。在预算执行环节，审计部门应重点关注预算资金的使用效益，采用科学的绩效监督方法，结合职能部门、各系部对预算资金的使用需求，对其支出行为合规性、资金使用的有效性、支出结构的合理性进行客观评估，积极提出规范预算执行的意见和建议。