土地利用总体规划编制影响因素的分析

袁子荃

摘要：从本质上讲，所谓“土地利用总体规划”，即在保证土地资源与地方经济发展、设施建设、居民生活等方面需求相契合的前提下，尽可能地提升单位土地资源的利用率，从而实现土地使用与土地节约的协调统一。基于此，本文首先从指标弹性波动、执行力度欠缺、与宏观调控存在冲突三个方面入手，分析了土地利用总体规划编制的现存问题；其后，围绕调查依据、规划标准、经济发展、政府工作四个角度，研究了土地利用总体规划编制的主要影响因素。

关键词：土地利用总体规划编制；宏观调控；非农业建设用地

引言：

现阶段，随着社会经济水平的快速提升，我国城市建设工作实现了进一步的推动发展，并对土地资源的利用规划提出了新要求。据此，我们有必要对土地利用总体规划编制的影响因素进行分析研究。

一、土地利用总体规划编制的现存问题

第一，土地利用总体规划编制指标存在弹性波动。现阶段，我国土地利用总体规划编制的主要指标内容可分为四种，即耕地保护量、农田占有量、土地复垦量和非农业建设占用量。但从当前来看，在经济发展、城市建设、退耕还林还草等多种因素的共同作用下，这些指标存在很大的不确定性。这样以来，将导致土地利用总体规划编制方案中各指标内容与现实相冲突，进而发生指标波动透支的问题[1]。

第二，土地利用总体规划编制的执行力度欠缺。现阶段，我国在土地利用总体规划编制这一工作上仍没有较完善、严格的制度管理体系，使得相关人员的工作态度、责任意识缺乏约束力，进而时常出现实际工作行为违反规划编制方案的情况出现，在很大程度上削弱了土地利用总体规划编制的执行力度和应用价值。

第三，土地利用总体规划编制与宏观调控形势存在冲突。从本质上讲，所谓“土地利用总体规划”，即在保证土地资源与地方设施建设、居民生活等方面需求相契合的前提下，尽可能地提升单位土地资源的利用率，从而实现土地使用与土地节约的协调统一。但从实际角度来看，土地利用总体规划具有一定的针对性和区域性，从而无法与“均衡各行业用地”这一国家宏观调控目标达成匹配，最终使得土地利用总体规划冲突于国家当前的政策要求。

二、土地利用总体规划编制的影响因素

（一）调查依据方面的影响

作为一项精准性要求极高的规划工作，土地利用总体规划编制对土地调查所得的数据信息具有较强依赖性。但从当前看，我国土地利用情况正呈现着逐年变更的快速变化形势。以耕地规划方面的编制为例：有关调查报告指出，我国2009年至2020年期间，耕地减少量会达到1184.09平方公顷/年的均值。这样以来，耕地规划工作所依据的数据信息势必会具有一定滞后性，进而导致实际的耕地保护工作难以实施，不利于土地利用总体规划编制功能的最大化发挥。同时，受制于土地利用总体规划编制范围大、周期长的特点，其所获取到的调查数据甚至会呈现出年份上的巨大差异，进一步影响了土地利用总体规划编制结果的准确性和可行性。

（二）规划标准方面的影响

现阶段，我国《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》虽然已经实现了很大程度的调整，实现了规划标准由固定化、明确化向弹性化、动态化的发展，并提出了“有条件建设区”这一土地布局管理概念。但需要注意的是，这一概念仅围绕乡镇方面的生活用地展开，而并未对公路等交通运输用地做出适应调整，进而使得最终规划编制成果无法与公路方面的变化相匹配，进而造成后续方案修改、结构混乱等弊端问题的出现。

另一方面，在当前的土地利用总体规划编制标准当中，相关人员将穿过市区、居民区的线状公路纳入到城市建设用地和居住用地的范畴当中，并对其进行统一化的规划设计。这样以来，公路部分的土地面积将会被归算到其他用地类型当中，从而导致城市建设用地、居住用地的虚增，不利于土地利用总体规划编制的标准化实施[2]。

（三）经济发展方面的影响

现阶段，土地利用活动是实现区域经济发展的重要手段，故而经济发展势必会对土地利用总体规划编制产生巨大的反作用影响。通常来讲，当某一地区的经济状态较为低迷，急需投资发展时，该地便会发布包含土地使用权优惠在内的一系列推广活动，以此刺激外来资金的投入欲望。此时，大多数投资方也不愿严格遵循地方原有的土地规划编制要求，而是自行在土地布局、征地数量等方面提出不合规甚至破坏性的建设方案。这样以来，一方面动摇了地方土地利用总体规划编制的落实性和权威性，另一方面也不利于土地资源的充分利用，易導致土地粗放问题的产生。

其次，虽然我国当前的经济发展速度有所放缓，但仍处在较高的水平当中。加之“全面建设小康社会”这一长期目标的城镇化建设要求，不同阶段中同一区域的经济发展计划、经济结构形态势必会存在较大差异。这样以来，也会导致土地利用总体规划编制与实际区域经济发展需求之间存在出入。

（四）政府工作方面的影响

从地方政府的角度来讲，高层管理团队一旦发生换届、调整等情况，经常会产生执政思路、发展规划方面的变化，进而对土地利用总体规划编制的相关内容做出改动。这样以来，区域内的土地利用结构和布局也将随之发生变化，导致土地利用总体规划编制的严肃性和持续性将会受到影响。另一方面，一旦中央政府的调控行为、政策手段与地方政府当前的发展需求、建设计划存在冲突时，也会导致土地利用总体规划编制在双方博弈中受到影响，在执行力度、规划进展等方面受到限制。

总结：

总而言之，由于土地资源利用规划涉及到区域经济、城市建设等多个方面的发展质量，故而会受到政府行为、区域经济、调查数据等多种因素影响。所以，在进行土地利用综合规划编制的过程当中，相关人员必须要充分考虑到这些因素对最终规划编制结果准确性、可行性的作用，充分尊重并迎合各类波动变化情况，并严格做好土地结构的布局管理，最终确保土地资源利用效率的显著提升。

参考文献：

[1]赵荣钦，黄贤金，刘英，丁明磊.区域系统碳循环的土地调控机理及政策框架研究[J].中国人口·资源与环境，2014，24（05）：51-56.

[2]蒋仁开，张冰松，肖宇，薛翠翠.土地利用规划要引导和促进新型城镇化的健康发展——“新型城镇化背景下的土地利用规划研讨会”综述[J].中国土地科学，2013，27（08）：93-96.