精准扶贫视域下法律保障机制研究*

王庭琪

江西农业大学南昌商学院，江西 南昌 330013

新时代，精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年实现农村贫困人口脱贫，做到脱真贫、真脱贫，实现全面建成小康社会，是近三年扶贫工作的重心。精准扶贫、精准脱贫按照中央统筹省负责市县抓落实的工作机制，在实施过程中面临诸多问题，只有通过国家层面专门扶贫立法，从法律保障层面入手解决精准扶贫过程中的问题，才能落实精准扶贫的脱真贫、真脱贫效果。

一、精准扶贫的提出与方式

(一)精准扶贫的提出

2013年习近平总书记在湖南调研扶贫工作时首次提出精准扶贫。事实上，中国的扶贫工作已经开始了30余年。十九大报告中提出坚决打赢脱贫攻坚战，到2020年做到脱真贫、真脱贫，全面建成小康社会。精准扶贫已然成为中国扶贫工作的机制和目标。

(二)精准扶贫的方式，主要包括以下三方面内容

1.精准识别

精准扶贫的提出旨在消灭以往扶贫过程中的盲点，解决扶贫过程中出现的一刀切现象，厘清贫困区域贫困人口与非贫困区域贫困人口、贫困区域与非贫困区域识别不清的情况。事实上，通过数据和调研走访识别贫困区域相对容易一点，但要准确识别贫困人口就比较复杂。通过国民经济的发展及扶贫帮扶工作的开展，我国的绝对贫困人口数量已经减少，大多数贫困人口已经不存在基本的生活与温饱问题，但是还是存在大量的相对贫困人口，这些人口在家庭收入方面与其他绝对贫困人口之间没有明显差距。另外，多年的扶贫工作的努力，全面绝对的贫困状况已经转变为区域的相对贫困，扶贫的工作开展出现贫困区域特定化、原因复杂化等原因，要进行精准识别比较困难。精准识别在实践中往往遵循一些基本的原则和程序进行，如依据贫困村的实际情况，采用民主、科学、透明的群众评议、群众调查、信息登记公示等方式，在大多数相对贫困的群体中将真正需要扶助的贫困户识别出来，落实精准扶贫效果，实现真扶贫，扶真贫。

2.精准帮扶

精准帮扶的提出旨在解决以往扶贫帮扶工作当中出现的一刀切、大而全的问题，通过充分调研了解帮扶的区域的实际情况，从而制定出充分体现扶贫区域的地方特点，充分考虑扶贫区域的地方差异性，充分考虑贫困区域的致贫原因，能够实际执行有效且具有针对性的精准帮扶措施。做好精准帮扶，首要工作是为在精准识别的基础上识别出贫困区域和贫困人口安排帮扶责任人。落实帮扶责任人能够推动下一步精准帮扶工作的开展，能够调动帮扶责任人的积极性，推动帮扶效果的实现。精准帮扶责任人可以在充分考虑贫困区域和贫困人口的实际情况的基础上，依靠各方面的资源，调动人力、物力、财力帮助贫困区域和贫困人口，实现脱贫致富。精准帮扶充分考虑帮扶对象的实际情况，因地制宜，因人而异的开展扶贫工作，充分反映扶贫工作的新变化，重视个性化的扶贫措施，实现相对贫困的人口脱真贫、真脱贫。

3.精准管理

扶贫工作是一个系统工程，整个过程持续时间较长，如何进行监督管理，是一个必须重视的问题。精准管理通过运用信息化的方式，将在精准识别基础上识别出的贫困区域和贫困人口的信息进行管理。同时，运用科学的、合理的标准确定贫困指标，并以此对贫困区域和贫困人口的数据进行统计分析，了解致贫原因，发现区域贫苦的特殊性。另一方面，精准管理通过信息化的方式也可以对建档立卡的贫困户进行动态化的监督管理。一些通过精准帮扶实现脱贫致富的贫困户，可以从管理系统中调出，而出现新的贫困户也可以纳入管理系统，这样动态的监管意义重大，可以实现扶贫工作的精准效果。精准管理还可以使得上级扶贫部门对下级扶贫部门的工作进行有效的监督管理，通过系统实现对扶贫全过程的管理与监控，推动扶贫工作的开展。

4.精准考核

考核不是目的，能否精准帮扶困难户，能否实际落实帮扶措施，才是问题的核心。精准考核制度的建立，依托于贫困人口信息系统的数据管理。不同层级的扶贫工作部门对贫困人口和贫困区域的识别精准性，扶贫工作的落实情况与资金使用情况，扶贫帮扶措施的精准性，通过系统可以进行全面的了解。基于以上情况的掌握，上级扶贫部门将按照相应的扶贫指标和内容对下级扶贫部门的工作进行考核。精准考核制度的确立，根本上推动了扶贫工作考核的机制的革新，量化的工作内容，明确的工作指标，一改过往形式化的弊端，开创了动态的监督管理，落实精准扶贫的实际效果，也给与扶贫工作责任人相应的压力，督促责任人能有效的开展精准扶贫工作。

二、精准扶贫法律保障机制调查实践分析

(一)石城县泮别村基本情况

基于实地调研材料的分析，我们整理泮别村的普通居民的学历、收入情况，从而反映出精准扶贫的相应政策实施情况能否适应当地的实际状况，并由此分析精准扶贫工作本身的一些不足和需要进一步完善的地方。

表1 2016年石城县泮别村及其周边实地调查工作情况

表2 2016年石城县泮别村及其周边对学历的实地调查

调查显示，村中的民众文化水平比较低。老人大多为未读书，少有读过小学。年轻人的文化水平多为小学，初中。

表3 2015年-2017年石城县人均收入

资料来源：《江西省赣州市石城县政府政务公开信息》

表4 2016年石城县泮别村及其周边实地调查家庭年人均收入

从经济上看，问卷调查的大部分人的家里家庭人均年收入不到2800元。这个数据比2016年石城县7386元的人均年可支配收入相比还有很大差距。但在调查中，我们也发现即使是家庭年人均收入在2800元以上的群众，其中不少也认为自己处于贫困之中。在100份的问卷里认为自己属于贫困的便有83人。而从实际上看，即使这部分人群的年均人收入大于2800元这一不贫困的标准线，在与石城县的人均收入乃至全国的人均收入相比，仍是远远不够的。

(二)石城县泮别村精准扶贫的法律保障困难

1.精准扶贫缺乏法律制度保障

调查发现百分之二十五的人了解并满意精准扶贫中的法律保障机制，但百分之七十五的人根本不了解也并不满意扶贫法律保障机制。被调查人认为有：缺乏人大层面专门的扶贫立法出台，贫困人员法律保障意识低，法律宣传不够等。同时，百分之九十的人还认为有必要进行人大层面扶贫立法，推动扶贫工作效果。且百分之六十五的人认为要建立法律保障机制首要解决的问题是扶贫部门监督管理和精准法律帮扶。

2.精准扶贫人员法律意识淡薄

调查发现贫困户中百分之六十五的经历过扶贫纠纷了解过扶贫纠纷。扶贫纠纷大致分为：低保分配不公，贫困户认定不公，非法土地买卖等。对于扶贫纠纷的解决，大部分贫困户不会选择诉诸法律，而是找村委会或扶贫部门，请他们出面协调，以期望通过扶贫部门或村委会能够获得一个公正的处理结果。而协调的结果往往是大事化小、小事化了，不能真正意义上的保障贫困户的利益。

3.信息闭塞，留守人口多以务农为主，精准扶贫工作参与度较低

调查发现近50%留守人口以老人和小孩为主，对精准识别贫困户的工作参与较少，对贫困人口识别信息知之甚少，大多数人并不关心精准扶贫工作，开展工作难度很大。

4.精准扶贫职责不明确

调查发现从县城到乡镇都非常重视扶贫工作，但扶贫是一个系统工作。精准扶贫以政府为主导，层层下分任务，建立各个层级的扶贫联系点，调动各层级的资源，确定帮扶措施，开展帮扶工作。各层级分头开展扶贫工作，使得扶贫工作责任主体不明确，大大降低工作的效率，难以完成精准扶贫的目标。

三、完善精准扶贫法律保障机制的建议

(一)制定国家层面扶贫立法，落实扶贫原则、明确扶贫责任、扶贫标准，进一步加强精准帮扶分类管理，设定基本扶贫救济标准，形成一个统一的标准。地方再依据该立法，对地方精准扶贫的实际情况进行相适应的调整，实现精准立法，实现真扶贫，扶真贫。

(二)制定专门行政责任追究法，将扶贫责任问责机制标准进行统一，进一步加强对地方扶贫绩效的考评。同时，给予县级地方政府相应的扶贫项目审批权限。精准扶贫责任大，任务重，没有完善的责任追究机制将很难落实扶贫工作的内容和指标。制定专门的行政责任追究机制，强化监督的同时，严格查处扶贫工作中的违法违纪行为。制定专门的扶贫责任追究法，应当从中央做好整体规划，尽快落实试行，再依据试行情况做出调整，做到扶贫责任追究有法可依，从制度上监督扶贫工作。

(三)完善扶贫资金使用的监督、审计、管理的法律规定，做到有制可依，畅通资金，分配把好扶贫资金保障的安全底线。扶贫资金的管理关系到精准扶贫效果能否落到实处，科学合理的管理将规范扶贫资金的使用，提升扶贫资金的使用效率。扶贫立法过程中，必须高度重视完善扶贫资金使用和管理法律规定。一方面，扶贫资金的管理权和财权拥有主体必须一致。另一方面，进一步下沉扶贫资金的管理权，赋予县级政府更多的自主权。同时，由省级政府负责监督、审计、考核资金的使用，实现精准扶贫的效果。最后，要守好扶贫资金的安全底线，必须落实责任追究机制，让资金使用主体能够得到规制，提高精准扶贫的精准性，也能够进一步促进扶贫事业的发展。

(四)提高扶贫工作人员的法律技能要求，实现扶贫的效果优化。精准扶贫工作的核心在于“精准”，要求扶贫工作人员具有较高的工作技能。扶贫工作人员不仅能够按照扶贫工作的要求精准识别需要帮扶的贫困户、精准制定适当的帮扶措施，而且能够在扶贫过程中以自身拥有的法律知识避免操作不当引发不必要的矛盾纠纷，优化整个精准扶贫的结果，促进扶贫资源的有效利用。