城市污水处理项目PPP模式分析及契约选择

王明蕾

摘 要：随着我国经济转型和城镇化进程的不断加快，地方政府在基础设施和公共服务方面的财政压力不断增大，为此，PPP模式应运而生。本文以城市污水处理厂为例，分析城市污水处理项目PPP模式的管理模式与契约选择，发现利润加成合约能够实现运营商生产性努力最大化和社会公众利益最大化。

关键词：污水处理；PPP模式；契约选择

我国正处于城镇化建设高速发展的时期，但是经济的飞速发展带来的是大量工业废水和生活污水直接排入水体，不少城市近年来都曾出现过缺水现象或影响人民健康的安全大事，污染处理问题迫在眉睫。传统的由政府主导建设模式存在着投资、建设、管理、使用一体化带来的效率低下、投资规模大、经费超支严重问题，而PPP 模式的应用和推广，在国家经济建设发展、社会进步和人民生活水平提高等方面，都具有显著效果。

一、文献综述

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式，是指在某些经济建设领域，公共部门和私人部门以实现共贏为目的建立的长期、制度化、互利的合作模式。国外学者起步较早，且已形成较完善的理论。加拿大PPP 国家委员会（1999）、联合国培训研究院（2000）、美国PPP国家委员会（2003）、欧盟委员会（2003）曾先后对PPP模式做出了官方定义。国内学者王灏[]（2004）最早对PPP进行了较为系统的归纳总结；张喆、贾明、万迪昉（2008）通过对国内外学者对PPP的三层次认识进行回顾，指出国内外学者尚未形成对PPP的统一认识，而其实质均是基于PPP的契约特征[]。邓小鹏等（2008）在对PPP项目风险分担机制的研究过程中总结了容易引发项目失败的13个风险并提出了9大风险分担原则[]；叶晓甦和周春燕（2010）认为动态集成化的风险管理是一种有效的风险转移办法，通过公共部门和私人部门在项目的各个阶段共同参与风险管理对风险进行转移，从而达到平衡分担风险的目的[]。众多学者的研究表明，不同的合约选择会对PPP模式的效率和风险防控产生明显影响。因此，分析PPP模式合约选择对探索我国污水处理项目具有重要意义。

二、城市污水处理PPP项目

城市化带来的二、三产业的蓬勃发展和常住人口数量的不断增长，使得污水处理系统必不可少。国家对于污水处理问题的重视程度不断提高，“十一五”至“十三五”期间，均制定了《全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》。以前，污水处理作为环保工作的重要组成部分，一直是以政府为主体来开展的。而近年来采用PPP模式建设运营污水处理项目，为政府的环保工作开拓了新路径。以污水处理厂为例，根据污水处理厂的不同形态，分为以下三种不同模式。

（一）原有污水处理厂模式。对于运营过程与建造过程分离的PPP模式，一般包括服务外包或租赁、合同承包制的委托运营两种，后一种情况居多。委托运营以合同约定为中心，确保污水达标排放是双方合作的前提，提供永久、稳定、高标准水质的水是双方合作的目标。

（二）改扩建污水处理厂模式。包括租赁一经营-转让、购买-经营-转让两种。其中TOT最为普遍，是指政府将污水处理项目一定期限内的产权和特许经营权有偿转让给投资人，以获得资金的一种融资方式。这种模式可以减轻政府的财政压力，降低运营成本，提高污水处理设施的运营效率。

（三）新建污水处理厂模式。包括建设一经营一转让模式，建设一拥有一经营一转让模式，建设一拥有—经营等模式，其中第一种BOT模式最为普遍。BOT模式中，项目公司在特许期内自行承担费用、责任和风险，特许期结束时将项目完好地无偿地移交给政府或政府授权的部门。

三、城市污水处理PPP项目契约选择

（一）PPP项目的契约分类

根据张五常对合约的分类，把政府和私人部门的合约类型分为三种，成本加成合约、利润分成合约和使用费合约[]。成本加成合约是指合同签订时，双方只约定工程质量，价格由发包方承担，承包方是按固定利润率结算的，涨价部分由发包方承担。也就是说，成本加成合同的风险是由发包方承担的。成本加成合约多适用于公益性项目，政府拥有所有权并承担所有风险，企业获得固定比例的收益。因为在公益性项目中，由于不具有经济利益，也就不存在营运阶段，只存在设计、建造、维护阶段，因此政府更多地把公益性项目纳入外包类PPP模式。利润分成合约是政府和企业按股权比例共同出资，依照“风险共担，收益共享”的原则进行合作的合同模式。利润分成合约多用于准经营性项目，因为最终的项目成果需要投入市场，用户的需求反映了私人部门提供服务的质量与水平。通过利润分成合约将需求风险转移到私人部门，能更好激发私人部门的生产积极性，提高服务质量，使社会公众利益最大化，与政府的最初目标不谋而合。使用费合约指企业拥有所有权并承担所有风险，政府获得出让所有权的收益，企业通过自身的经营获益，此类合约多与私有化类的PPP模式相匹配。

（二）污水处理项目PPP模式的契约选择

由前文可知，污水处理厂形式的不同决定了PPP模式的不同，原有污水处理厂多采用外包形式，改建污水处理厂常采用TOT模式，新建污水处理厂普遍采用BOT模式。TOT与BOT模式中，在污水处理厂的经营阶段，若预期社会福利最大化，企业最大化其生产性努力，从而提高运营服务质量，最好的办法是将企业的生产性努力同其收益进行捆绑，即采用利润分成合约。在利润分成合约形式下，企业按一定的比例分配经营收入，缴纳政府所需的特许经营费，并承担所有的需求风险。为了增加营运收益，运营企业会最大化其生产性努力以提高运营质量，从而吸引用户需求获得经济收益。

外包类PPP模式多用于公益项目，采取成本加成合约，而在污水处理项目中，由于是准经营性项目，其服务质量会影响最终的用户需求，因此同样更适用利润分成合约以激励私人部门的生产性努力。由于是利润分成合约，运营商会最大化生产性努力，提高运营质量以増加营运收入，社会公众利益在此过程中也实现最大化。

我国的PPP模式已经进入了快速发展时期，其应用满足了很多公共领域的建设和管理需要，值得被推广和应用。近些年来，伴随着城镇污水排放量的日益増加、国家污水排放标准的提高、环境保护政策力度的加大，污水处理行业面临着严峻的考验。污水處理领域采用PPP模式，在短期内能够给政府解决财政资金紧张的问题，但因为社会资金的介入，也给政府増加了项目监管、合同履行的难度和风险。为此，政府应从实际出发，不断总结，从根本上解决城镇的污水处理厂的建设运营问题，为城镇的市民提供优质的水资源，实现城镇化进程的可持续发展。

参考文献

[1] 王灏.PPP（公私合伙制）的定义和分类探讨[J].都市快轨交通.2004（10）.

[2] 张喆，贾明，万迪昉.不完全契约及关系契约视角下的PPP最优控制权配置探讨[J].外国经济与管理.2007.29（8）：24-29.

[3] 邓小鹏等.PPP 模式风险分担原则综述及运用[J].建筑经济，2008，（09）：32-34.

[4] 叶晓甦，周春燕.PPP项目动态集成化风险管理模式构建研究[J].科技管理研究，2010，（03）：129.

[5] 杨梅.水利项目PPP模式合约选择研究——基于契约理论的视角[D].福建：福建师范大学，2016.

（作者单位：福建师范大学经济学院）