我国校园足球特色学校退出机制的理论分析

赵治治, 庞 剑, 王 鑫, 陈雄伟, 牛 钢

(1. 首都体育学院 足球教研室，北京 100191；2. 北京大学附属中学 体育中心，北京 100190；3. 中国人民大学附属中学 体育教研室，北京 100080；4. 清华大学附属中学 体育部，北京 100084；5. 北京市第十二中学洋桥学校 体育部，北京 100071 )

全国校园足球特色学校作为新一轮校园足球工作开展的典型性代表，对其进行科学遴选是促进校园足球良性发展的重要手段。2015年12月，教育部为深入贯彻落实《中国足球改革发展总体方案》《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》精神，加快推进校园足球的普及，由教育部办公厅印发了《关于做好2016年全国青少年校园足球特色学校及试点县(区)遴选工作的通知》[1]，它标志着第1批全国校园足球特色学校遴选工作的顺利启动。教育部在《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》中提出，到2020年支持建设2万所左右的校园足球特色学校[2]。经过3年发展，共计20 210所学校被成功命名为“全国校园足球特色学校”，已经形成了一定的规模效应，提前完成了2020年遴选建设2万所特色学校的目标。

遴选2万所特色学校的目标已经提前完成，但之后又将何去何从？是继续扩大规模还是保持现状？如果保持一定的规模，是动态保持还是固定保持？这一系列问题都需要认真思考。据报道，教育部在在第一批校园足球特色学校中随机抽取10%进行复查发现，不仅某些学校存在资格问题，而且有些学校得到国家和地方在资金、招生政策等方面的各种支持后，校园足球活动开展的积极性下降，发展动力不足[3]。这些都成为困扰我国校园足球特色校可持续发展的关键问题。笔者认为，全国校园足球特色学校的规模不可能无限扩张，而只能在一定规模上保持动态平衡。维持动态平衡，不仅需要遴选准入，更需要科学退出，有进有退方能实现校园足球特色学校的科学化管理。鉴于此，本文在探讨实施退出机制必要性的基础上，对我国校园足球特色学校的退出机制进行分析，以期为有关部门对我国校园足球特色学校的管理提供借鉴。

1 校园足球特色学校退出的必要性

1.1 支持性资源不可能无限投入 截至目前，教育部已在全国遴选了20 210所校园足球特色学校，数量已初具规模，并超前完成了既定的发展目标。校园足球特色学校的发展离不开政府、社会的条件保障和资源支持。对全国校园足球特色学校的条件保障，既有来自国家的总体安排，亦有地方政府的配套支持。不仅有资金投入(国家和地方的双重资助)，也有招生便利、待遇补偿、师资培训、授牌等各种政策性扶持。例如，2015年，内蒙古自治区财政直接用于足球事业发展的资金约14.25亿元，而用于校园足球的就达10.3亿元，支持全区613所国家级校园足球特色学校的全面发展[4]。然而，随着全国校园足球特色学校的数量不断增多，各种保障性资源的投入也将不断加大，尤其是资金投入。虽然每年我国GDP总额较大，但分配于教育乃至学校体育事业发展的经费极其有限。据统计，2016年国内生产总值为744 127.2亿元，国家财政性教育经费为38 888.39亿元，仅占国内生产总值的4.22%[5]。同样，地方政府用于支持教育，乃至体育事业发展的经费也不可能无限制扩张。因而，资源的有限性、稀缺性决定了国家和地方政府不可能无限制地将经费投入到校园足球的发展中。既然保障性资源的投入有限，那么必然会限制整个校园足球特色学校的发展规模。我国校园足球特色学校的数量达到一定规模后，必将稳定于某一水平。当然，这种稳定只能是一种动态的稳定，因为在保障和支持资源有限的情况下，如果维持一种静态稳定，不仅不利于促进我国校园足球特色学校的持续发展，还会极大地挫伤其他学校发展校园足球的积极性。鉴于此，保障和支持资源的有限性使我国校园足球特色学校实施科学的退出成为必然。

1.2 授牌学校的积极性难以持续 为了保障授牌学校在发展校园足球时具有良好的发展环境和条件，国家和地方政府投入了大量资源，被授牌的校园足球特色学校得到了诸如资金、招生、培训、升学特殊通道等方面的政策扶持。这种“一次选拔，终身受用”的做法使授牌学校缺少外部竞争压力，继而发展动力不足，其在执行政策、开展校园足球活动及保障性工作等方面的积极主动性也就难以持续。据报道，在第2批全国校园足球特色学校遴选过程中，教育部派出督查组对过去第1批被授牌学校进行了“回头看”工作，大多数校园足球特色校仍能积极开展校园足球活动，推动校园足球的普及与发展，但也不乏校园足球开展积极性下降的授牌学校[3]。据重庆市石柱县通报，重庆市从2015、2016年创建的454所全国校园足球特色学校中随机抽查了188所学校进行了复核，优良等级的122所，而基本合格和不合格的学校达15所，约占8%[6]。诚然，部分校园足球特色学校的消极行为在很大程度上与其被授牌的“终身制”有关。授牌的终身制造成了校园足球特色学校内生发展动力不足。欲破解我国校园足球特色学校“终身制”的弊端，必须促使授牌学校产生紧迫感、压力感。这种紧迫和压力只能通过摘除校园足球特色学校的“光环”产生。让那些校园足球活动开展积极性下降、低于遴选标准的特色学校被淘汰，终止国家和地方政府的资金和政策扶持。这样，不仅能促使授牌学校开展校园足球活动的内生动力得以延续，还能激发其他学校主动发展校园足球的积极性，从而对那些积极性较高、具备条件、符合遴选标准的非校园足球特色学校产生极大的激励作用。因此，从此角度看，构建我国校园足球特色学校退出机制十分必要。

2 校园足球特色学校退出的基本特点

2.1 行政赋予使校园足球特色校退出具有强制性 新一轮校园足球工作启动，标志着校园足球发展迈入了一个新的发展阶段。全国校园足球特色学校作为校园足球发展的重要组成部分，它是经学校自主申报，地方教育行政部门遴选审核、推荐，省级教育行政部门公示并推荐及教育部综合认定等程序选拔产生的。只有通过教育部的最终认定和公示，申报单位才能获得全国校园足球特色学校资格。全国校园足球特色学校的资格是教育部运用行政手段强制赋予学校的。该资格的获得意味着拥有被国家和地方政府在资金和政策方面大力扶持的权利，而这种权利的退出不可能是校园足球特色学校的主动退出，只能再次运用行政手段将其强制性剥夺。因为：①全国校园足球特色学校的资格不是市场自发形成的状态，授牌学校没有任何理由可以自动退出，主动放弃资金和政策的扶持。假定校园足球特色学校是一个“理性经济人”， 它在没有外界强制因素干预时，为了获得更多的利益，不可能主动退出既定利益的分配，这由理性经济人追求利益最大化的动机决定。因此，全国校园足球特色学校的退出只能是强制性的被动退出。②全国校园足球特色学校的“光环”是教育行政部门运用行政手段干预的产物，象征着权利的委托，这种权利委托实际上是利用行政手段建立的上级与下级的委托代理关系，在这种关系模式中，下级(校园足球特色学校)无自主解除这种关系的权利，而只有最高教育行政部门才能解除这种委托代理关系，即解除校园足球特色学校的资格。综上，校园足球特色学校自身的自利性及教育部与校园足球特色学校之间的以行政方式确立的委托代理关系，造成校园足球特色学校自身不可能主动退出，同时也无权主动退出。在此情况下，校园足球特色学校必然是强制性地被动退出。

2.2 保障性资源是校园足球特色学校退出的关键

2.2.1 特色学校遴选实践已显弊端 在全国校园足球特色学校的遴选过程中，并未设置遴选工作的监督办法，尤其是地方教育行政部门审核申报材料和上报推荐名单。地方教育行政部门的审核、推荐环节基本上决定了申报单位是否能够入围。目前并没有形成一套对地方审核、推荐环节实施有效监督的办法或制度，以致于部分不具备条件、不符合遴选标准的学校也成功进入教育部综合认定阶段。究其因，地方教育行政部门审核、推荐时，缺少对申报学校的实地考察，同时对整个申报、审核过程的监督不到位，滋生了“拉关系”“靠人情”的不良行为，使校园足球特色学校的遴选工作陷入了尴尬境地。此外，欲使我国校园足球特色学校不沦为“一阵风”和“大跃进”，就必须建设好校园足球特色学校遴选的各项制度[7]。从当前的情况看，教育部只出台了全国校园足球特色学校的遴选办法、基本标准及特色学校复核办法，而对于遴选监督制度、退出或淘汰制度等亟待创建并完善。近3年校园足球特色学校发展的实践表明，校园足球特色学校退出制度的创建完善迫在眉睫，因为随着每年大量学校被命名为全国校园足球特色学校，规模持续扩大，但囿于各种保障性资源限制，这种扩张不可能无限进行，而只能是达到一定规模后，保持一种动态平衡。这种平衡的维持，不仅需要进入，也需要退出。

2.2.2 保障性资源是校园足球特色学校退出的关键2017年2月，在全国校园足球冬令营新闻发布会上，教育部体卫艺司司长、全国校足办主任王登峰表示，在进一步优化布局的基础上，争取提前完成建设2万所校园足球特色学校的任务，并完成对已命名的校园足球特色学校的摸底排查工作，建立退出机制[8]。既然实施退出机制已无可厚非，那么不合格的校园足球特色学校退出的关键在哪里？事实上，全国校园足球特色学校与其他非特色学校的主要区别在于，保障性资源获得的差异性。从表面看，我国校园足球特色学校的遴选是资格竞争的问题，实质上是不同申报学校之间的资源争夺和利益博弈。国家和地方政府提供的政策和资金等保障性资源即为申报学校努力争夺获取的目标。因为资源(尤其资金投入)具有有限性、稀缺性，所以国家不可能无限地对校园足球进行投入。在资源有限的前提下，只能优先发展、扶持一部分学校，让这部分学校在校园足球活动开展上起到示范引领的作用，进而带动其他学校的发展。从此角度看，争夺可利用资源，尤其资金，才是诸多申报全国校园足球特色学校的主要目的，而不是仅为了那一顶“光环”。假如获得全国校园足球特色学校资格，只是教育部授予一块牌匾而无实质性扶持，那么学校将会失去申报动力，甚至可能会出现无学校申报的情形。因此，资金、政策等保障性资源既是国家和地方政府发展校园足球特色学校的有效举措，也是诸多学校申报的核心追求。既然保障性资源是申报学校争夺的焦点，那么核心资源的退出就必然成为撤销全国校园足球特色学校资格的关键。只有切断核心利益的输送，才能真正实现校园足球特色学校的退出。关于核心资源的退出，笔者认为，投入资金的退出比较容易，直接切断经费来源即可，而难点在于招生便利、升学通道、教师待遇等一系列政策福利的退出。由于这些政策的制定、实施可能具有一定的周期性，对时间的控制较为严格，比如生效、废止时间等，所以类似于政策性福利很难及时退出。

3 校园足球特色学校退出机制的建构思路

3.1 专门组织机构 实施全国校园足球特色学校退出机制，首先需要建立专门的组织机构。只有建立完善的组织机构，才能保障我国校园足球特色学校退出机制的有效运行和科学实施。首先，应明确组织机构由哪个部门牵头，人员组成及主要职责是什么？其次，如何形成上下协同联动？2014年11月26日，全国校园足球工作电视电话会议召开，国务院副总理刘延东针对校园足球的整体发展做出了重要部署和指示，标志着新一轮校园足球工作的正式启动。根据党中央、国务院工作部署要求，经国务院同意，由教育部牵头成立全国校园足球工作领导小组，负责全国校园足球工作协调、议事和决策，这意味着教育行政部门是校园足球工作的主要负责机构。

全国校园足球特色学校建设作为教育部贯彻落实全国校园足球工作电视电话会议和刘延东副总理讲话精神的产物，其遴选过程由教育部主管，地方教育行政部门、省级教育行政部门配合实施。在此情况下，全国校园足球特色学校的退出管理理应由教育行政部门承担。教育部、省级教育行政部门、地方教育行政部门可成立相应的由行政人员和专家学者组成的校园足球特色学校监督委员会，负责已获资格的全国校园足球特色学校的监督与检查工作。监督委员会的三级架构可使不合格的全国校园足球特色学校的退出过程更科学、合理。在实施过程中，重点在于地方校园足球特色学校监督委员会对校园足球特色学校的实地考评，以及全国校园足球特色学校监督委员会对省级部门呈报考评结果的审核和对校园足球特色学校的随机抽查，形成顶层监督与基层监督的互动配合，从而保障对校园足球特色学校考评过程的科学性和考评结果的真实性。3.2 校园足球特色学校的退出依据 实施退出机制，不但组织机构必不可少，退出依据也是重要内容，即根据什么将不合格的校园足球特色学校淘汰。全国校园足球特色学校是根据教育部印发的《全国校园足球特色学校基本标准(试行)》遴选出来的，除其他不可控因素外，这些学校符合一定的标准和条件。组织领导、条件保障、教育教学及训练竞赛等是遴选特色学校的4个重要标准，但是作为一种评价标准，难以满足评价标准所要求的可测性。因为所有申报学校是在满足遴选标准的基础上才能获得资格，所以考评已获资格的全国校园足球特色学校也需要从这几个标准切入，但又不能完全相同。在此，主要从两方面考虑：①当前有些已获资格的校园足球特色学校开展校园足球活动的积极性难以延续。据有关报道，有些学校在得到国家和地方在资金、招生等资源的支持后，校园足球活动开展的积极性下降，内在发展动力下降[6]。因而，应运用遴选时的4个标准再次考评校园足球特色学校，敦促它们继续牢记校园足球特色学校的历史使命和责任担当。②应使全国校园足球特色学校的准入与退出实现科学化对接。如果准入与退出不能有效对接，就很难对未获资格和已获资格学校的校园足球开展成绩形成针对性比较，进而使校园足球特色学校的准入与退出产生障碍。

鉴于此，笔者认为，我国校园足球特色学校的退出依据可在4个遴选标准基础上进行改制。①使每个具体指标具有可测性，即必须保证每个具体指标都能从现实中找到实质性的评价依据。例如，郑州市教育局考评校园足球特色的指标具有较好的可测性，每周一节体育课实施足球教学，每年组织1次校园足球文化节，每年建设1块足球场地(小学5人制、初中8人制、高中11人制)等[9]。由于这些指标内容在数量上有明确的规定，所以在实地考察时，很容易对特色学校开展校园足球活动的积极性是否延续形成有效而真实的评价。②划定预警和撤销红线。毫无疑问，在国家和地方政府给予资金和政策扶持后，那些低于全国校园足球特色学校基本标准的特色学校将被直接撤销资格。对于那些发展积极性下降，但仍符合基本标准的特色学校就需要给予警告提示，责令限期整改，再次接受新一轮考评，如果再次考评仍为基本合格，那么直接撤销特色学校资格。③退出依据应建立在教育部校园足球特色学校遴选的基本标准之上，但评价指标要倾向实践操作性，像校园足球发展规划、校园足球教学理念、学校领导重视等难以量化的指标应淡化或权重降低。同时，加大对足球师资、足球课时、校本教材、场地设施、训练竞赛、经费投入等指标的考核，这样更容易凸显校园足球特色学校开展校园足球活动的真实情况。从上述3个角度制定科学的退出依据和指标体系是保证我国校园足球特色学校退出机制有效实施的关键。3.3 校园足球特色学校的退出程序 欲使不合格的全国校园足球特色学校能够及时、科学地退出，必须按照一定的实施程序或步骤。在借鉴学位点撤销、社会组织退出等研究[10]的基础上初步提出以下几个步骤(图1)：第一，校园足球特色学校汇报工作成绩。校园足球特色学校在获得资格后，将在组织领导、教育教学、竞赛训练、条件保障等方面取得的成效，以工作汇报的形式递交给地方校园足球特色学校监督委员会。第二，地方校园足球特色学校监督委员会审核汇报材料，并实地考评校园足球特色学校。综合校园足球特色学校的工作汇报和实地考评结果，提出对区域内每所特色学校的综合评估意见，并上报省级校园足球特色学校监督委员会。第三，省级校园足球特色学校监督委员会对考评结果进行确认，尤其是那些地方上报的拟撤销的特色学校，须再次进行实地考察、确认，并呈报全国校园足球特色学校监督委员会。第四，全国校园足球特色学校监督委员会对呈报的考评结果进行最终审核，对各地方校园足球特色学校进行随机抽查，并将最终考评结果提交教育部进行公示。第五，教育部公示后，对考评结果做出处理。对已被命名的全国校园足球特色学校实施评估，目的是督促校园足球特色学校能牢记校园足球发展的历史使命，切实将校园足球工作落到实处，以饱满的热情、充足的动力助推校园足球健康可持续发展。

图1 校园足球特色学校退出程序Figure 1 Exit process of campus-football-featured school in China

撤销资格不是目的，只是手段。因而，在借鉴社会组织、事业单位等退出的基础上，建议对基本合格和不合格的全国校园足球特色学校实施2种类型的惩罚：一是预警；二是撤销。预警，是指对那些校园足球工作积极性不高、发展动力不足、评估结果为基本合格的特色学校的一种正式的警告提示，学校本质上仍为校园足球特色学校。撤销，则是直接取消评估结果为不合格的校园足球特色学校的资格，摘掉其头顶上的“光环”，并停止资金和政策扶持。在惩罚力度上，预警和撤销存在一种递进关系，但这2种惩罚不一定适合每一个校园足球特色学校，因为毕竟它们在校园足球工作成绩上存在差异性。那么，这里就存在2个问题：何种校园足球特色学校可被预警？何种特色学校可直接被撤销？评价标准的设置是解决这些问题的关键。预警或撤销需要从以下2个方面考虑：①保持区域、学段的平衡。即在实施退出机制时，需要考虑校园足球特色学校在不同地区、学段间分布格局的均衡性。②保证预警和撤销的真实可靠。如果不合格的全国校园足球特色学校得不到应有的惩罚，不仅可能会引发其他校园足球特色学校的效仿，使不正之气蔓延，还可能会压制那些未获资格的学校的申报积极性，从而对我国校园足球特色学校的动态管理产生较大的负面影响。

4 结束语

随着我国足球改革发展进入攻坚克难阶段，校园足球工作也迎来了新的发展起点。全国校园足球特色学校的组织管理工作是整个校园足球可持续发展的重要组成部分，理应受到社会各界的高度关注。当前，教育部已经遴选出3批全国校园足球特色学校，数量已初具规模。部分校园足球特色学校开展校园足球的积极性难以为继，国家和地方政府的资源支持得不到有效利用，迫切需要建立一套科学、合理的全国校园足球特色学校的退出机制，以实现校园足球特色学校“能上能下”的动态管理，使有限的保障性资源得到最大化利用。本文初步建构了我国校园足球特色学校的退出机制，希望能够抛砖引玉，引起学界更多的关注，共同为我国校园足球特色学校的建设发展建言献策。