地方立法权主体扩容的风性控制

刘宇喆

2015年新修订的《立法法》一经颁布，就犹如一石激浪，引法学界众学者竞相关注。“全面赋予设区市以地方立法权”无疑是本次立法法修改的核心内容，一方面，新立法法以“设区的市”代替原有“较大的市”概念，并作广义解释，扩张地方立法权主体，由原有49个市扩大到284个设区的市。另一方面，为了维护法律统一，避免立法冲突，中央在扩张立法主体的同时，缩限了设区的市立法范围，只可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

一、地方立法权的进一步扩容需求

在2015年《立法法》修改前，设区的市立法需求早已成为其经济进一步发展亟待解决的问题，立法需求因何而来？社会背景和现实是什么？厘清这些问题，是讨论地方立法权进一步发展的前提。

1.经济发展的需要

社会的经济发展状况直接影响对法律的需求，当初设立的较大的市无一不是经济重点发展的地区。除了各省经济最发达的省会城市，国务院批准的18个较大市其社会背景无一不与经济发展的迫切需要相适应，比如深圳、珠海、厦门等，都是作为对外开放的窗口城市。

而今，经济发展水平已经与当初大不相同了，我国经济步入全面发展时期，市场经济进一步深化，而单纯依靠不平等的行政命令是不适合市场经济体制的。大量城市只能要求要求省级政府立法，但省级政府的立法总量有限，最终导致的只能是市级政府依靠大量的“红头文件”进行社会治理，而“红头文件”，无论是上级政府的监督，还是颁布的程序，和地方性法规相比，都具有随意性、主观性和变动性大的问题，这无疑对未来的法治建设具有不良影响。

因此，开放设区市的地方立法权限是必由之路。一方面，地方政府已经形成“上有政策，下有红头文件”的对策之法，大量的行政命令已经在代替法律治理社会，另一方面，开放设区市的地方立法权，对中央监督立法、维护我国法制统一、促进地区公平等，都具有重要作用。

2.全面推进依法治国的需要

全面推进依法治国作为十八届四中全会后我国首要的任务，其重点更是完善以宪法为核心的社会主义法律体系。鉴于中国原有立法体制存在缺陷，即主要存在于地方立法权授予标准不统一，地方立法资源配置不平衡等问题。“明确地方立法权，依法赋予设区的市地方立法权”，就成为全面推进依法治国的主要需要。

《立法法》修改前，地方立法资源配备极不平衡。在全国仅有省会城市和较大市拥有地方立法权，总共49个，而其他235个设区的市都不享有地方立法权。而且，对比这些城市发现，国务院批准较大市的标准也无法预测。仅从经济指标来看，经过中国近年来经济快速发展，一些非较大市的经济规模、人口等综合实力都超过了一些较大市，而这些更为发达的地区却不能被批准为较大市，事实上，在1994年之后，地方立法权的下放处于暂停，在这二十多年之中，经济的改革与发展和法律的缺失形成了鲜明的对比。

我国是一个单一制国家，维护法律统一尤为重要，但我国同样土地辽阔，自然环境、社会习俗、经济发展程度差异较大，单一的普遍性的国家法律无法解决各自地区的差异问题，但是各个地区为了维护社会治安、经济秩序，必然存在特殊的立法需求。而之前“较大市”的立法模式是可以解决地区的差异性问题的，但限于下放范围太小，社会迫切需要中央进行改革。

理论上讲，每个地区都有自己特殊的立法需求，但如果盲目下放立法权，则可能造成法律秩序混乱，得不偿失，因此，我国在下放全国284个设区的市拥有地方立法权的同时，考虑到地方立法能力的差异，与中央监督力度有限等原因，缩限了其立法范围。当然，从长远的角度看，进一步扩容地方立法权限，是必然趋势。甚至，在将来把立法权下放至县级也不是没有可能。

但是，我国作为单一制国家，维护法制统一与法制安全是头等重要的事情，如此大规模的扩容地方立法权主体，实乃罕见。与扩容立法权主体带来的诸多价值与效应相比，地方立法权主体扩容的风性同样值得我们关注。

二、地方立法主体扩容风性控制需解决的矛盾：

首先，就是立法权的赋予与立法素质之间的矛盾。在立法法修改之前，享有地方立法权的49个城市无疑都具有一个共同点，即经济与文化在特定地域范围内相对发达。所以这些城市的法制机构相对健全，政府立法素质较高。立法主体扩容后，设区的市普遍获得了地方立法权，但由于部分城市经济欠发达，缺少立法经验、立法人员，甚至缺少诸如法制委员会等立法机构，导致立法能力不足。从而造成了其享有的地方立法权与其并不具备相应立法素质这一矛盾。

在此种情况下，可能会导致如下有悖于地方立法权主体扩容之目的与初衷的情形。第一，被赋权的设区市由于立法能力受限，消极立法。第二，地方立法简单重复上位法或者抄袭其他地方立法，造成立法资源浪费，地方立法灵活度和针对性丧失，违背地方立法权主体扩容之初衷，甚至引起立法乱象。第三，由于采取审批生效的制度，会造成省级人大常委会法制机构的工作量大增，审查地方性法规人员不足的问题。

其次，立法权的滥用与法制统一的矛盾。我国作为单一制国家，维护法制统一是最基本的宪法原则。但高度的統一必然造成地方灵活性与创造性的缺失，后两者正是我国社会现阶段发展经济与优化政府管理的内在需求。而地方质量不高的立法活动势必会对我国法制统一造成威胁。具体有二，第一是下位法与上位法之间的冲突，第二则是设区市级地方性法规之间的冲突，而前者对法制统一有着更大的影响。地方立法引起的法制统一问题在地方立法主体扩容之前就已不是新鲜事。而在扩容之后，这一威胁无疑扩大了无数倍。虽然我国立法法修改时意识到了上述风性的存在，制定了审批制度以及备案审查制度，但诸如此类制度的人为性较高，不能以制度和法定程序的方式对违规的地方性法规予以改变和撤销。新《立法法》规定地方与上级人大常委会，在可能存在违反上位法的情形时，只有在经过反复的沟通、协商和反馈之后，制定机关仍然不予以修改的，才有可能启动“撤销”这一具有较强威慑性的外在监督机制。结合我国现实情况，强制启动“撤销”机制的可能性不大，造成这一制度基本处于“休眠状态”，其制度设计的根本目的无法实现。因此，全面赋予设区市以地方立法权，立法素质较弱的城市有意或无意对立法权的滥用，会对我国法制统一造成很大困扰。

第三，立法权限收与放的矛盾。根据新《立法法》规定，对于原有49个享有地方立法权的城市与235个被新赋予地方立法权的城市来说，我们可以推导出一对矛盾；即对于原49个市，其立法权限受到限缩，与其他235个城市地方立法获得授权的矛盾。原49个市的地方性法规只要避免法律保留的范围，且不与上位法冲突即可，但新《立法法》颁布后，全部的设区市，包括原49市的立法权限都只能对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，此种举措的初衷不难推测，即在地方立法主体大范围扩容的同时，限缩立法权限，把立法权控制在一定的范围内，防止立法权的滥用。但全面限缩地方立法范围会对地方政府社会管控造成困扰，尤其是原49个市以及经济相对发达的城市来说，其立法需求远远不满足于上述法定事项，《立法法》的修改在很大程度上不尽无法满足发达城市对地方立法权的需求，相反还使得原已享有地方立法权的城市的地方立法权之权限范围受到限制，这一不恰当的限制恐有因噎废食之嫌。

针对上述问题，作者提供以下思路以供借鉴。

各种矛盾的解决，在于控制立法权收与放之间，权衡地方立法素质与改革目的问的矛盾。诚如上述，此次《立法法》的修改以扩充地方立法主体为核心内容，虽良处颇多，但同样存在很多风性，究其原因就是中央未能权衡好地方立法权收与放的平衡。“一放就怕，一怕就收，一收就死，一死又放，放收并序”用这种态度对待中央与地方的关系，不仅无法管理好中央与地方的关系，也无法进一步提高我国政府的治理水平。于地方立法权主体的扩容这一层面而言，中央对于控制主体扩容所导致的风性的防范和控制，重点在于实现地方立法权的收放平衡。

收权：是否平衡了与地方城市立法需求。

此次《立法法》的修改，收权的举措有两个方面。即赋予了235个设区市以有限的地方立法权，与限缩了原49个城市本身享有的地方立法权以城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项为限。虽然《立法法》规定，在此次立法法修改之前已经订立的地方性法规，即便涉及上述规定范围之外，也继续有效。但是这次《立法法》的修改，对于此类城市无疑是使其已经相对旺盛的立法需求受到抑制，而且根据立法法规定，对于那些已经制定但需要修改或者废止的地方性法规，由于其丧失了法定范围之外的立法权，当然也丧失了修改和废止的权力，于这两个层面而言，这次立法法的修改无疑是与之前已经拥有地方立法权城市，立法需求进一步发展的大趋势所背道而驰的。

其次，对于那些新获得地方立法权的城市而言，此次地方立法主体扩容的举措显然在某种意义上满足了其立法需求，然而在现实中，对于立法范围的种种限制，也无法全面满足这些城市的立法需求。但立法范围事关我国法制安全与法律统一，不可简单而论。总之，这次《立法法》的修改，其收权的措施，抑制了原49个已经拥有地方立法权的城市立法需求，部分满足了新获得地方立法权城市的立法需求。

放权：须结合地方立法素质与监督体系。

地方立法主体扩容乃是顺应社会潮流的一项正确举措，其包含的社会治理、民主价值都可以提现扩容立法主体的正当性。但是，怎样落实中央的举措才是重中之重，否则，放权行为的风性过高，无法得到落实，反而会拖后和扰乱我国法律体系。在放权的考量上，我们主要需结合地方立法素质与监督体系结合考量。

放权应该考虑城市的立法素质，采用循序渐进的放权模式。我国《立法法》第七十二条第四款规定：除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这项规定虽考虑到了循序渐进的放权模式，但是由于其规定的条件存在模糊或过于抽象，在实践中难以完全避免放权过于松懈的情況。

最后，监督体系的建立与完善。前文所言，虽然立法者考虑到了这一点，并且制定了相应的规定，采用事前批准与事后备案审查的方式，但结合我国具体实践，在当下政府强势，地方人大的意见容易受政府左右的状况时，我们难以对人大的批准权以及备案审查抱有较大期望。

结语：此次地方立法权主体的扩容，缓解了地方政府的立法需求，优化了政府社会治理能力，使以前“摸着石头过河”的改革方式于法有据。因此地方立法主体扩容是一项重要且必要的立法改革。但是，经过风性的评估，地方立法权的行使过程中仍存在许多弊端，我们有必要针对并加以有效的控制。否则，地方立法权主体的扩容非但达不到立法目的与预期，甚至有可能造成诸如法制统一性等更加严重的后果。所以，探究地方立法权主体扩容的风性防范与控制，无疑是需要我们认真对待的问题。