务实性选择：全球“不确定”背景下的中德合作

黄萌萌

7月9日，李克强总理赴德国主持第五轮中德政府磋商，中德两国在新能源与自动驾驶汽车、农业、教育科研、青年交流、卫生、通信技术等领域签署了20多项合作文件，双方市场相互开放达到新高度。德国一直是中国在欧洲最重要的贸易、投资和技术合作伙伴之一，在全球不确定性风险加大的背景下，德国也面临着较大的内外压力。中德双方推进务实性合作，支持自由贸易和多边机制将对维护全球秩序稳定做出突出贡献。

默克尔面临“内忧外患”局面

2017年9月德国大选后，德国传统大党——联盟党（由基民盟与基社盟联合而成）和社民党式微，两党支持率总和略微过半，德国右翼民粹政党——选择党成为第三大党。德国政治生态碎片化趋势愈发严重：其他进入联邦议会政党均拒绝与选择党联合组阁；在难民问题与欧洲一体化问题上，各党派政策冲突尖锐；政见左右分歧难以弥合。联盟党历经与绿党和自民党谈判失利后，最终与社民党组成大联合政府，此次组阁耗时近半年。大联合政府是在复杂的国内外环境中，德国政界为在欧盟内发挥稳定作用并应对国际挑战而进行的一次自我抢救。

第四次出任总理职务的默克尔所面临的局面可谓是“内忧外患”。内政方面，默克尔的权威在内外夹击之中遭到削弱，德国政界不时传出默克尔无法顺利完成四年任期或联邦议院将重新选举的传言。德国政治生态的碎片化也为默克尔凝聚全国各派、形成合力增加了难度。过去几年，中右翼的联盟党无法满足保守派选民维护德国主流文化的诉求，中左翼社民党在社会公正领域的创新措施也乏善可陈，这使得德国民众对这两个传统大党颇感失望，特别是对全球化与欧洲一体化的失利者而言，其将个人经济状况的不佳归罪于大联合政府的执政路线。另外，德国东西部联邦州政治文化分裂、个人财富与就业状况差距较大，这均有利于选择党从中获取政治利益。外交方面，重振“德法轴心”雷声大，雨点小，德国在为欧洲投资计划注资等实质性问题上出力有限。自特朗普上台以来，德美在价值观、集体安全、自由贸易与气候保护等领域的龃龉不断，德国始终面临着来自美国方面的压力。

难民问题成为“爆点”

在这种背景下，难民问题在内政和外交两个方向都扮演了矛盾“引爆点”的角色。基社盟（基民盟在巴伐利亚州的姐妹党）党主席泽霍费尔在争得内政部长职位后，在难民政策上不断向默克尔施压，要求限制难民入境及家庭团聚。6月，泽霍费尔与默克尔在有关“是否在德国边界拒绝此前在欧盟其他成员国登记的难民入境”的问题上争执不下，泽霍费尔甚至以辞职相要挟。基社盟在难民问题上大做文章，主要是因为处在难民潮前线的巴伐利亚州已经因接受大量难民而引起州内广泛不满，10月到来的州选更促使基社盟做出了更激进的表态，以挽回流转至选择党的选民。

默克尔2015年单方面向难民开放边境的指令本就违反了《都柏林协议》中规定的难民应在进入欧洲的首个登记国家停留的规则。7月欧盟峰会上达成的欧洲难民问题解决方案仍充满了脆弱性与不确定性，协议内容重点包括：德国将已在其他国家登记的难民送往德奥边境的“中转中心”，在短期内将难民遣返至首次登记国，若有关国家拒绝接收，德国将根据德奥之间协议在边境遣返经奥地利入境的难民。该协议面临欧盟成员国质疑：意大利民粹政党执政政府不愿接受遣返难民；奥地利右翼保守政府虽然欢迎德国收紧难民政策，却不愿承担难民负担；匈牙利总理欧尔班仍拒绝接收难民。目前，仅有西班牙和希腊对此方案表示赞同，且正在试探德国愿意付出怎样的经济代价。

未来，默克尔提出的遣返二次入境德国难民的方案或将引发多米诺效应，在多个方向带来新的问题。首先，南欧国家將向德国要价，引发德国联邦议会对于欧盟经费的争执。其次，欧盟加强外部边境保护方案的力度远远不够，根本无法阻止难民经地中海进入欧洲。最后，在德国内政领域，虽然联盟党内部的严重分歧得以暂时缓解，但执政联盟另一端的社民党对于此次联盟党达成的难民遣返计划表示不满。泽霍费尔的政治声誉也因为此次政治事件而大幅下跌，给选择党在巴伐利亚州带来了可乘之机。7月初，根据德国电视一台民调，超过78%的受访民众表达了对联邦政府工作的不满，73%的受访民众认为泽霍费尔以辞职相要挟削弱了联盟党与大联合政府的稳定性，60%的受访民众认为没有值得信赖的政党。

中国“联欧抗美”并不可期

特朗普政府秉承利益交换思维与“美国优先”理念，置跨大西洋共同价值观于不顾，美欧领导人在G7和联合国等多个国际多边机构中均产生了明显的意见分歧。然而，总的来看中国“联欧抗美”并不可期。一方面，自二战以来，美欧在政界、商界与学界均形成了多渠道的交流机制，双方在一系列领域早已形成高度共识。虽然德国民众与政治家认为特朗普是难缠的盟友，但是美欧多领域合作机制尚存，而且德国仍然寄希望于美国政治体制能够有效制约总统权力。目前，欧盟和美国争端最为激烈的领域仍是贸易领域，欧洲为了寻求出路而转向东方，然而其合作对象不仅有中国，还包括日本和韩国，欧日自贸协议已经签署。另一方面，美欧都对中国在市场开放、推进数据保护和知识产权保护领域的进度不满，德国将中国履行进一步市场开放的承诺视为中德合作继续深入的前提。欧盟甚至曾试图与美国一道限制中国在西方的高科技并购活动。美欧向中国施压以“进一步促使中国开放市场”的目标并未转变，德法仍是欧盟外资审查机制的积极倡导者，期待美欧“分家”不符合实际。美国政府也对欧盟征收了钢铝关税，但欧盟被征税出口产品价值仅约为70亿美元，远逊于美国对华的第一轮加征惩罚性关税的340亿美元出口产品。此外，在中美贸易战逐渐升级的背景下，美国还有意与欧盟缓解贸易紧张关系，美欧很可能达成相互取消汽车进口关税的协议。

尽管中国“联欧抗美”并不可期，但德国作为“贸易国家”并不愿意因为中美贸易争端而损失在华的市场份额。即使欧美达成“零关税”，中国对美国采取反制性关税后，德国在美设有工厂的宝马和奔驰等汽车企业也将遭受重创。在贸易保护主义和民粹主义等全球性不确定性因素上升之际，中德在共同维护全球多边机制、开放型经济以及反对贸易保护等方面具有共同利益。欧盟的领导力量德国是中国在西方稳固的战略伙伴。与德国签署战略合作伙伴关系的国家并不多，中德关系在德国外交中的重要性与日俱增——虽然德国也在观察中国“市场开放”的进展和措施。

过去几年来，中德已经进行过了五轮政府磋商，中德在智能制造、职业教育和电动汽车等创新合作领域进展良好。在德国面临“内忧外患”之际，推进中欧双边投资协定取得实质性突破迎来良机。但中国仍应在贸易、投资等问题上采取平衡策略，推进务实性中德合作。中国方面也要认识到，德国对中国崛起的客观认识仍处于构建过程之中，中国应对此抱有一定耐心。

德国方面的对华疑虑主要包括：其一，随着“16+1合作”在中东欧地区的推进，一些德国政客和学界人士认为此机制意在“分裂欧洲”。不过近日来，德国墨卡托中国研究中心的报告指出中国在西巴尔干各国的投资效应不应被过分渲染，相对来自欧盟的直接投资和贸易规模，中国在中东欧投资所占的份额仍非常有限。其二，自2016年以来，中国在德投资与并购激增，引起德国方面对中国“产业链侵蚀”的疑虑。德国已通过《对外贸易条例》第九次修正案进一步收紧外国投资审查，不仅明确了“非敏感行业”审查范围，同时审查时间也从原有的3个月延长至6个月。修正案还赋予德国经济部“自主审查”的权力，特别是针对“军民两用”产品和技术。需要注意的是，德国外资审查方案受到了来自美国外国投资委员会意见的影响。然而，中国也应客观看待德国投资审查修正案的实际效应。实际上，德国尚缺乏法律依据将中国在德国智能制造等高科技领域小于25%的股权投资与“威胁德国公共安全与秩序”相挂钩。但中国企业在德投资电网、能源与网络等关键基础设施行业以及与国防安全相关企业时，可能会面临审查方面的风险。

（作者为中国社科院欧洲所助理研究员，2017?2018年德国总理奖学金学者）