央行与财政部的根本分歧在于地方债务

杨业伟

日前，中国人民银行研究局局长徐忠与一位署名“青尺”并供职于财政系统的作者，就财政政策的积极性展开了辩论。双方观点鲜明且对立，显示了两种不同的政策选擇方向，引发了广泛的关注与热议。我们暂且以“央行先生”与“财政先生”来代表这两类观点的持有者。

国际上，小型经济体货币政策和财政政策制定部门大多意见统一。但在传统货币政策失效的情况下，货币政策部门要保障金融稳定，往往需要求助于财政政策。这一时期，大国内部的货币和财政部门极容易发生分歧。

目前，我国央行与财政的根本分歧在于处理地方政府债务从“央行先生”和“财政先生”的辩论来看，在财政政策发力和增加财政对金融机构注资方面，两者没有本质分歧；差异仅在于实现方式层面，因此通过协商可以达成一致。更为本质的分歧在于处理地方政府债务的方式，特别是对地方政府隐性债务。出于防范潜在财政风险的考虑，财政部门主张控制地方政府债务，剥离隐性债务。这也是控杠杆在政府债务部门的具体体现。

控杠杆背景下。地方政府债务和房地产融资受到了严格限制；而作为实体经济两个主要的融资主体，它们的融资受限意味着金融机构向实体经济投放资金渠道不畅。货币政策传导渠道不畅则限制了央行货币政策的发力空间，央行即使放松货币政策。也只能导致资金堆积在银行间市场，难以有效地流入实体经济。

2018年4月以来，央行2次降准，也仅仅推动银行间流动性变得宽松，并未显著改善实体融资。在货币政策失效的情况下'央行不得不诉诸财政政策。“央行先生”指出。积极的财政政策是呼吁财政政策加大宽松力度；“财政先生”事实上也并不反对财政宽松，只是在“宽松方式”上与之存在差异，但这种分歧并非不可弥合。两者本质的分歧，表现在对地方政府债务的态度上。

我国经济中存在以地方政府融资平台为代表的重要主体，它们享有地方政府隐性担保，但却是企业属性，其经营并未纳入政府预算。这类主体权责界定并不清晰，导致其融资时实际享有政府隐性担保，但政府是否真正提供担保却具有不确定性。

特别是在大环境不好的时期，由于融资平台自身偿债能力较差，这种政府担保的不确定性风险会造成更为严重的影响。如果财政不承担这部分债务，势必会导致金融机构坏账攀升，信用风险剧烈上升。但如果财政承担了这部分债务，则会增加未来地方政府融资泛滥的风险，败坏财政纪律。

所以“央行先生”认为整顿地方政府债务不能一推了之，应着力避免财政风险金融化，不搞“一刀切”。而“财政先生”却认为真正需要注意的，是站在金融机构立场上，以防范金融风险为借口要求地方政府兜底，对不该担保或救助的隐性债务提供保护。

对控杠杆成本的承担是他们的另一分歧。控杠杆要求控制或降低实体经济杠杆率，这一方面要求压缩债务，另一方面要求充实资本。年初以来表外融资剧烈收缩显示债务已经明显压缩，而债转股等政策的推行则是重要的充实资本措施。

但这些措施，都面临金融机构资本金不足的约束。金融机构需要大量补充资本金，因此“央行先生”指出，在金融去杠杆背景下，国有金融机构资本不足的问题凸显，应当以财政资金向国有金融机构注资。对此，“财政先生”并未显示强烈反对态度。在这方面，两者依然具有协商达成一致的可能。