契约治理与协商治理：城市社区治理互嵌模式研究

杨先保　郭平

摘 要：社区是城市基层建设的载体，是学界关注的焦点问题。转型时期，随着社会交往关系不断扩大，社区治理模式也随之发生转变，本文引入契约治理和协商治理治理分析我国社区建设中的上海模式、沈阳模式以及江汉模式，并认为契约治理与协商治理互嵌的治理形态是现阶段经济发展形势下的社区治理的主要形态。契约治理是协商治理的基础，协商治理是对契约治理的补充，二者互相融合，是实现社区多元治理主体间利益平衡的有效模式。

关键词：社区治理；契约治理；协商治理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）04 — 0055 — 04

在社会主义市场经济的大背景下，城市社区组织在社会生活中的地位不断提升。因此，学界十分重视我国社区治理的组织系统优化研究，寻求社区治理在陷入集体行动困境之后的出路。从管理学的角度来看，组织的关系一般有两种方式：一种是组织之间的市场交易关系，通过契约治理形成组织之间的市场分工合作的关系；另一种是组织之间的科层等级关系，通过身份治理形成组织之间的上下级等级分工合作的关系。〔1〕这种观点认为，社区组织与社区政府之间实质上是一种身份治理与契约治理相结合的时候管理模式。然而，在深化体制改革的转型新时期，身份治理的影响力逐渐减弱，而代之以协商治理。因此，本文将以契约治理与协商治理的视角，探析我国转型时期城市社区治理模式下社区居民、居委会、业委会、开发商、物业公司、地方政府之间的关系如何发展？多主体间如何实现有效的协同治理？治理结构和运行机制如何？

一、契约治理与协商治理共存的社区治理形态

契约形态表现为个人与个人之间的契约、个人与国家之间的契约这两重关系。契约形态首先存在于自由社会中的个体间交换关系，具有主体地位的自由人依据自己的某种特殊利益需求与他人订立契约。麦克尼尔认为契约表现为两种形态：“个别性契约”与“关系性契约”，其中，个别性契约是指“除了物品交换外当事人之间不存在关系”，这一交往是以一次性为限的，关系性契约是指关系越来越复杂，当事人之间互相依赖，因此，契约不再是一次可以完成的，持续的契约关系可以形成一个期待，以规划未来为取向的交换关系就是关系性契约。〔2〕这种从个别性契约向关系性契约的转变，即是个人与个人之间的契约关系向纵深方向发展的结果。随着社会交往关系的不断扩大，现代社会主要是关系性契约这种形态。另一方面，个人与国家层面上的契约关系体现了“普遍利益”是对“特殊利益”的约束，是“特殊利益”互相妥协的产物。而现代契约理论首先源于经济学，是现代经济学研究的主要方向之一，尤其是运用博弈论契约问题，对企业理论具有很强的阐释力。后来，随着新公共管理运动的发展，现代契约理论被越来越多的引入到公共部门改革中，将契约理论与治理理论结合形成了政府契约治理理论，即运用契约的理念和方法，在治理的框架之下重构政府与其他行为主体的新型关系。〔3〕

單位制瓦解之后，传统的社会结构发生剧烈变化，个人向“社会人”转换的过程中，社会交往关系日益扩大，人们的选择逐渐多元化，利益也进一步分化。城市社区契约治理正是在这种市场交易关系不断强化的现实背景下产生的。所谓社区契约治理，即是指包括居委会、业委会、地方政府、物业公司在内的多个社区治理主体，遵循契约规则来实现相应的社区治理目标。社区契约治理具有多元化、契约化、扁平化等特性。首先，社区治理主体具有多元化，主体包括各地方政府，但又不限于此，还包括社区组织、非营利组织、居民自治组织等主体一同来承担社区公共事务的管理活动；其次，社区治理方式呈现契约化，各治理主体之间的合作与互动是基于共同的治理目标，其权威主要源于契约和缔约双方达成的共识；最后，社区治理成果高效化，它通过引入市场竞争机制，借助契约这一治理工具，有效降低治理成本，将社区有限的治理资源高效利用，创造最大化收益。

当前，社会各个领域正处于转型时期，社区治理模式虽然有了很大的变化，但仍然留有一定的“权制”色彩。居委会作为承接政府派出机构街道办事处行政职能的机构，面临着去行政化的问题。如何在保证社区有效治理的前提下，营造社区“小政府、大社区”的模式，转变地方政府在社区中管理角色？对此，我们将协商民主理论引入社区治理中，提出社区协商治理这一模式。协商治理，指在国家和社会治理过程中，采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制。〔4〕社区协商治理，是在社区治理的框架下，社区居民、社区组织、政府和商业机构等主体之间通过社区有效的协商平台，以对话、讨论和协商等方式提出各种相关理由，以维护自身利益、解决社区事务的机制手段。

二、社区治理三种模式比较

上世纪90年代中后期，传统的城市基层管理体制不再适应经济发展，我国各大中城市纷纷掀起了社区建设的热潮，并在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个全国性的社区建设的实验区。这些试点的推行，逐渐形成了社区建设的三大模式，即：上海模式、汉江模式以及沈阳模式。学界一般认为上海模式可概括为“两级政府、三级管理”，是行政型社区治理模式的典范。沈阳模式属于合作型社区，而武汉的江汉模式则被认为是沈阳模式的进一步发展，属于自治型社区。在此基础上，本文引入新的理论视角——契约治理和协商治理对这三个模式进行分析比较，以更好的解决转型时期社区治理中出现的新问题。

（一）上海模式：一体两翼

从1996年开始，上海市政府为了应对改革开放带来的社会管理变化，提出了“二级政府、三级管理”的城市管理体制，该体制的核心是借助城市管理体制改革推动市区两级政府的行政权力和行政效能。正是由于这一构想，学界将上海这种社区建设称为行政型社区治理模式。这种治理模式最鲜明的特征是“街居一体化”，以街道、居委会为组织平台，力图发挥政府在社区建设中的主导地位，并将社会团体、商业机构、居民群众等社会力量纳入到社区管理体系中来。伴随着经济深入发展，上海作为国际金融中心的市场氛围愈加浓烈，契约精神广泛得到认可，契约关系在社区日益发展的交往关系中不断升华。

基于社区契约治理和协商治理的视角考察上海社区治理模式的落脚点在社区业主委员会、物业公司、居民委员会这三个主体。业主是指物业的所有权人，也即产权所有者。业主委员会，是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间组织。物业管理公司是按照法定程序成立并具有相应资质条件，经营物业管理业务的企业型经济实体，是独立的企业法人。它属于服务性企业，它与业主之间是平等的契约关系，它接受业主的委托，依照有关法律法规的规定或合同的约定，对特定区域内的物业实行专业化管理并获得相应报酬。①这种契约关系的日常运作方式是将有关房产的租赁、出售、维修、维护以及居住小区内治安、环保等契约范围内规定的各个项目按约交给专业的市场化运作的物业管理公司进行专门管理。业主委员会作为首期产权人维护自身利益的自治机构，主要负责选聘物业公司和监督物业公司的财物支出。但是在实践中，由于社区物业公司带有一定的开发商背景，业主委员会担负起了代表社区处理与开发商、物业公司利益矛盾的职能。居委会作为基层群众自我管理的自治组织，但是在实际操作中，“上面千条线，下面一根针”，居委会承接着政府改革减负以来剥离出的一些职能，是社区层面与行政管理连结的唯一渠道，不可避免的拥有自上而下的权威性，在社区事务中的角色和作用相对突出。同业委会、物业公司一样，居委会的根本出发点也是为了更好的建设社区。因此，在面对业委会与物业公司双方利益博弈的情况下，居委会与业委会和物业公司是一种协商治理的关系，为双方提供一个协商平台，定期召开联席会议，社区中的其他组织共同参加，商量社区公共事务并最终形成一致意见。

上海模式的特点在于以契约精神为引导，政府部门通过社区居委会这一组织运用协商治理方式，统筹业委会、物业公司等各方力量，集中社区有限资源，劲往一处使，有效提高城市基层社区公共事务处理的效率。

（二）沈阳模式：多元共治

沈阳模式的形成源于1998年沈阳市的社区体制改革，这次改革重新规划了原有社区，并建立了一套新的社区治理组织体系，形成了政府与社区非政府组织互相合作，共同建设社区的模式。

沈阳模式中各个小区均成立有业主委员会，它们的主要职责不仅是代表业主进行选择并监管物业公司，而且在社区的公共事务中也扮演着重要的角色。业主委员会主要对于社区中的治安、卫生、园林绿化、水电等事务进行管理，而社区居民委员会主要对社区内的计划生育、妇联工作、科教文卫的宣传以及劳动就业等方面发挥作用。社区中还有很多的组织在这一过程中发挥着作用，像老年协会、巡逻队、合唱团等组织，参与到安全、卫生、环境、文化等社区公共事务中来。社区内多个社会组织依据契约原则，共同参与到社区治理中来，彼此之间形成一种契约治理关系。而社区中的多个治理主体又统一为非政府组织与政府之间形成协商治理关系，这种关系依靠传统人情社会關系网络是难以实现的，而是设有正式的协商平台来沟通和对话，是一种制度化的结构。

政府和各个社区治理主体之间相互合作，共同协商，架构成一个有效的网络体系。各个治理主体之间彼此依存，互为制约。分散性的权力运作过程和多元化的治理主体，以及多层次的管理层级，使得决策和执行是分开的，有利于对分散的社会资源进行整合。居民的生活质量也得到了改善，他们作为社区主人的意识不断提升，参与社区建设的积极性得以提高。这种治理模式既体现了协商民主精神，又适应了市场经济制度下权力平等、遵守契约的要求。

（三）百步亭模式：多元自治

江汉模式是指武汉市政府立足自治、上下配合、整体推动，通过一系列的社区体制改革举措而建立一种社区治理模式。在社区治理中，遵循“小于街道、大于居委会”的治理思路，将政府的行政权力有效的融入社区的自治机制中，充分整合社区自治资源，实现政府和社会力量的良性互动。

百步亭社区地处武汉市江岸区，社区占地5平方公里，居住和生活着16万多人，先后被评为全国文明社区示范点、全国文化先进社区、全国物业管理优秀住宅小区，并获得了中国城市管理进步奖、全国和谐社区建设自主创新奖等100多项国家级奖项。在百步亭社区治理实践中，最大的特色是不设立街道办事处，居委会自主地完成对于社区内部公共事务管理，社区内的人事以及财政不由政府拨款，不向街道负责。除一些社区服务性组织以外，社区治理主要以居委会、业委会、百步亭集团、江岸区政府这个四个治理主体为主，社区居民与这四个治理主体之间形成契约关系。首先，百步亭社区下设9个居民委员会，其组成人员均由辖域内的居民民主选举产生，居委会承担着社区的自治功能，保障居民的自治权利。居民与居委会间的这种契约关系是一种权利的委托代理关系。其次，业委会作为社区的业主组织，与社区居民之间的社会契约关系显而易见，业委会对业主大会负责，实际上就是对社区居民负责，代表社区居民的利益。第三，百步亭集团与社区居民之间存在经济契约关系，集团向社区居民提供商品住房是一种纯粹的市场交易行为，遵循经济契约，百步亭集团在住房契约基础上，进一步维持和发展这种经济契约，具体表现在集团积极主动参与社区建设与治理。最后，江岸区人民政府与社区居民之间仍旧存在一种政府契约关系。按照社会契约理论，人民将权力交由政府，由政府统一治理国家，因此，百步亭社区居民将权力交由江岸区人民政府，区政府直接向百步亭社区提供相应的政府职能服务，如社区派出所、城管执法队、交通会所、工商站、流动法庭等政府职能部门，社保、计划生育等其它部门集中进驻社区服务中心，实行“一个窗口”对外、“一站式”服务即集中化办公。

百步亭社区管理委员由居委会、业委会、开发商、区政府这四个治理主体经契约治理方式建立，在管委会内部则实行社区协商治理方式。百步亭社区采取直接选举方式，在区政府的指导下，百步亭社区管理委员会由企业代表、居委会代表、物业公司代表和驻社区政府职能部门代表这四方人员组成，由社区代表大会选举，经上级政府任命产生，是一个半行政半自治的组织。在处理社区公共事务中，管委会作为各方治理力量汇聚的平台，通过协调各方利益，互相制约，彼此依存，提升各个治理主体之间的包容与理解。

三、契约治理与协商治理的互嵌形态

通常，社区治理中的治理主体可以由内部治理机制和外部治理机制共同构成该主体的治理机制。内部治理机制主要以协商治理方式为主。居委会这一自治组织一般在其内部设置了居民科学议决社区事务的协商程序，以楼栋为单元，设立楼栋长，居民向楼栋长、居委会成员提出自己的意见或建议，进行汇总分类，再举行居民恳谈会，并形成决议，委托居委会下设的参事会起草区规草案，并张榜公布，广泛征求和吸收居民对草案的意见和建议，进行充分协商调节，最终达成一致意见。外部治理机制是指一个治理主体与其他治理主体的交往机制，主要通过契约治理方式驱动。社区中多元治理主体格局已成事实，且多个治理主体之间地位平等，符合契约治理的相关理念。例如，业委会与物业公司之间的交往纯粹是通过契约方式驱动，为了共同的社区治理目标，双方划定彼此的权利与义务，并根据合同内容具体履行职责。

事实上，在社区治理的具体实践中我们很难确定哪一个行为是契约治理，哪一个行为又是协商治理。契约治理与协商治理实质上是一种互嵌形态，一种“你中有我，我中有你”的互补形态，契约治理是协商治理的基础，协商治理是对契约治理的补充。首先，契约精神是当前开放市场经济环境下的普遍认同的价值规范，市场状态下任何领域的交易行为都是基于契约原则进行的。随着社会交往关系的扩张，“个别性契约规范”早已向“关系性契约规范”转变，人与人之间的交易活动不再是一次性的，也不再仅仅局限于经济领域，而是向社会生活的各个方面渗透。而这些，作为转型社会的微观基础，使得转型时期的社区治理结构也在发生悄然变化，社区中的契约规范进一步扩展。由此，契约治理是社区治理的基础和前提。另一方面，协商治理是对社区契约治理的一种补充。社区多个治理主体间难以避免利益博弈的局面，在双方或多方因为自己的利益而僵持不下的情况下，契约治理方式难免低效。而协商治理是介于自治与管治的中间路径，有一定的自主性又有一定的权威性，能有力促进利益相关者就公共事务进行表达、互动、谈判与达成一致决策，有效克服社区治理中出现的集体行动困境。

四、利益平衡：互嵌模式的治理效益

无论是社区居民，还是社区居委会、业委会、物业公司等社区组织以及地方政府，都是社区治理中博弈的一方，彼此间互相合作又互相监督。各方在契约治理与协商治理的模式下，交往关系不断向纵深发展，最终形成利益动态平衡的局面。这种利益动态平衡的局面可从三个角度来阐释。

从社区治理环境角度来看，契约治理与协商治理模式有利于构筑起有序、稳定的社区治理秩序。在契约与协商治理方式互嵌的治理实践中，社区多元治理主体根据不断与外界协商反馈的信息调成自身的行为模式。久而久之，各治理主体之间达成某种默契，并形成了适合社区自身情况的治理秩序，由此带来相对稳定的治理环境。一个稳定的社区治理环境是其他一切社区活动展开的基础和前提，只有在一个稳定的环境中，各个治理主体才能有效寻求治理途径，用心建设社区。

从社区治理效力角度来看，契约治理与协商治理互嵌模式有利于降低社区治理成本，提高社区治理效率。相较于传统的社区管理制度，契约治理与协商治理互嵌的治理模式能有效节约组织管理成本。自由竞争的经济社会应当是一个纯净的契约社会，交易者之间只能通过正式或非正式的契约来完成交易。与其相比，作为具有不同性质的社区政府与社区组织，其组织活动原则可通过多元协商形式来完成。两种模式交互融合，均以目标导向和问题导向为指导，能有效集中社区有限的治理资源，集中力量处理社区公共事务，有利于治理效力的提高。

从社区治理主体角度来看，契约治理与协商治理有利于促进各治理主体能力的提升。契约治理和协商治理互嵌的社区治理模式，促进了居委会角色的功能在互联网信息时代进一步发展完善，居委会在客观上仍然行使着对业主委员会以及物业公司的监督和协调功能，但居民自治的内涵因契约关系而得到了增生。居民或业主作为城市社区治理最基础的单位，在这一治理结构下不仅能通过独立的居委会、业委会等多种自治组织行使管理公共事务的权力，还能在业委会与居委会、物业公司的互动往来中，彼此实现着权利与义务、权力与责任的均衡。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈喜强，贾志永.城市社区组织的治理结构效应分析--基于经济社会协调发展的视角〔J〕.软科学，2005，（06）：42-44.

〔2〕（美）麦克尼尔著.雷喜宁，潘勤译.新社會契约论〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2004.

〔3〕沈海军.政府契约治理的核心要素与实现机制〔J〕.学术研究，2013，（08）：52-56.

〔4〕王浦劬.中国的协商治理与人权实现〔J〕. 北京大学学报：哲学社会科学版，2012，（06）：16-27.

〔5〕胡象明.协商治理：中国公共管理体制改革的目标模式〔J〕.学术界，2013，（09）：66-72.

〔6〕陈家喜，林电锋.城市社区协商治理模式的实践探索与理论反思——深圳南山区“一核多元”社区治理创新观察〔J〕.社会治理，2015，（01）：84-92.

〔7〕沈海军.政府契约治理的核心要素与实现机制〔J〕.学术研究，2013，（08）：52-56.

〔责任编辑：张 港〕