创业担保贷款发展情况及现实困境
——以黔东南州为例

一、黔东南州创业担保贷款发展情况

(一)创业担保贷款呈萎缩态势，体现微利原则

2017年7月，贵阳中支、省人社厅、省财政厅联合制定了《贵州省创业担保贷款实施办法(试行)》，在原小额担保贷款政策基础上做出了调整，旨在充分发挥金融在促进创业带动就业中的重要作用，助推大众创业、万众创新，支持经济发展。2013年以来，黔东南州创业担保贷款余额逐年下滑，截至2017年末，黔东南州创业担保贷款余额9692万元，同比下降9.8%，较2013年末的顶峰期下降近7亿元。创业担保贷款季度累放额也呈大幅下降趋势，其中2016年4季度累放额达到历史最低值，仅455万元，2017年1季度开始企稳回升(见下图)。2017年全州金融机构累计发放创业担保贷款5190万元，全部为个人贷款，支持663人实现创业就业，未对小微企业发放扩大就业贷款。金融机构发放的创业担保贷款平均利率为4.35%-7.35%，低于金融机构同类同档次贷款2个百分点。

(二)创业担保贷款发放机构减少

截至2017年末，黔东南州创业担保贷款的金融机构有21家，主要为农业银行(2家)、邮政储蓄银行(4家)、农商行(7家)和农信社(8家)。近年来受就业担保中心资质不足、贷款不良率过高和就业部门未能有效合作等原因，辖内9家农业银行县支行暂停创业担保贷业务开办。

(三) 创业担保贷款贴息不到位

截至2017年末，黔东南州创业担保贷款应付贴息金额950.55万元，实际拨付567.12万元，拨付比例仅为56.66%，存在383.43万元的资金缺口。

(四)创业贷款担保基金存款余额总体较低

截至2017年末，全州16个县(市)创业担保贷款基金存款余额为6364.63万元，按照担保基金担保创业担保贷款责任余额原则上不得超过该担保基金在银行存款余额5倍的要求，黔东南州至多能发放创业担保贷款31823万元。从总额上看目前能够满足创业担保贷款的担保和代偿，但县域之间基金存款分布不均，个别县份基金存款余额过低，撬动作用有限。如2017年末，榕江县创业担保贷款担保基金存款余额14.47万元，创业担保贷款余额45亿元；而剑河县创业担保贷款担保基金存款675.11万元，是榕江县的46倍。

二、调查基本情况

(一)调查样本

本次调查选取了黔东南州16个县(市)，调查对象分金融机构、企业、未获得贷款个人、已获得贷款个人四类，调查内容包括金融机构政策执行情况、贷款支持情况、申贷企业和个人贷款满意度情况、存在问题与建议等。累计发放问卷735份，最终获得有效样本数为718份，有效样本率为98%(样本分布情况详见表1)。

表1 调查样本分布情况

(二)调查样本反馈情况

1.超5成金融机构已开展相关业务，未开展贷款业务的主要原因是担保机构担保能力不足与申办部门对接困难等。调查显示，在39家金融机构样本中，已开展创业担保贷款的金融机构21家(54%)，未开展18家(46%)，其中，未开展创业担保贷款业务的原因主要是：担保公司资质达不到该行准入条件、与就业局对接受限(43%)，未接到上级行通知(34%)，目前正在开展前期准备工作(17%)。

2. 个人与企业审贷获得率差异化明显，借款主体条件和经营项目受限，反担保条件苛刻是未能成功申请到贷款的主要因素。调查显示，2016年申请创业担保贷款的个人有863人，成功获贷人数为791人，获得率92%。2017年申请创业担保贷款的个人有1078人，成功获贷人数为978人，获得率为91%；2016年申请创业担保贷款的小微企业共12家，成功获贷小微企业共7家，获得率为59%。2017年申请创业担保贷款的小微企业共5家，成功获贷小微企业共0家，获得率为0。借款主体未成功申请到创业担保贷款的主要原因中：申请人条件不符占比57%、经营的项目不符占比24%、其他问题(如受反担保条件约束、个人负债高等)占比19%。

3.部分机构认为贷款申请程序较繁琐，存在贷款贴息资金不到位问题，业务开展效果不明显。调查显示，在开展创业担保贷款的金融机构中，认为申请程序“相对繁琐”占比达29%，存在财政部门贴息资金不到位问题占比29%，表示业务开展效果“一般”高达62%。在创业担保贷款推行过程中，大部分机构还遇到了创业者能力不足、申请者对贷款政策不了解、与相关部门沟通不畅等问题。

4.受访者主要通过金融机构和就业主管部门告知的方式了解创业担保贷款政策，通过保证人担保和房产抵押获得贷款后，用于维持正常经营和扩大规模。调查显示，分别有43%和32%的受访者通过“金融机构告知”、“就业主管部门告知”的方式得知创业担保贷款政策，共有60%的受访者是通过“保证人担保”和“房产抵押”的担保方式获得贷款，93%已发放的创业担保贷款用于维持正常经营和扩大经营规模。

5.大部分获得创业担保贷款的受访者对经办部门和金融机构的服务满意度较高，降低认定门槛并简化申请流程是创业担保贷款政策及服务最需要改进的地方。调查显示，95%的申请创业担保贷款个人对创业担保贷款经办部门和银行的服务表示满意或非常满意，85%受访者认为贷款申请流程和认定门槛可以适当改进，其中59%的受访者认为最应该简化贷款申请流程。

三、黔东南州创业担保贷款发展中的现实困境

(一)创业担保贷款的政策支持环境亟待优化

一是担保基金落实匹配问题。根据相关法律规定，创业担保贷款担保基金的来源基本是同级财政。近年来，随着中央政府对精准脱贫的重视，地方政府的工作重心也转移到脱贫攻坚上，很多资源向脱贫攻坚倾斜。在原本就财力不足的条件下，地方政府很难在拿出更多的资金资源来充实创业担保贷款担保基金，一定程度上影响了创业担保贷款的发展。调查显示，由于担保基金补充不到位，导致8家金融机构停办创业担保贷款，或等贷款到期归还后腾退担保基金额度再发放新的贷款。如2017年12月末岑巩县农村信用联社创业担保贷款余额1950万元，而担保基金仅为385万元，担保基金责任余额已超出25万元，不能覆盖贷款风险。

二是创业担保贷款贴息落实问题。由于贷款贴息涉及多个部门，审批流程长，审批环节多，且出现扩大政策享受范围和严格按年度计划实施等矛盾，导致贴息资金拨付较为缓慢或不及时、不到位，贴息申请一般需要3-4个月才能兑现，有的甚至需要创业者先行垫付，一定程度上加重创业者负担，影响创业积极性，也降低了金融机构开办或扩大贷款发放的积极性。调查显示，45%有意愿申请创业担保贷款个人最看重较大贴息比例方面的优惠，29%的金融机构反映财政部门贴息资金不到位问题。如2013年3月台江县施洞信用社向欧某某发放创业担保贷款5万元，但由于欧某某经营不善，失去还息能力，由于政府财政资金紧张，直至2016年贴息资金到位，客户才向农信社结清利息。

三是严苛的反担保条件降低贷款可获得率。创业担保贷款政策鼓励担保机构降低反担保门槛或取消反担保门槛，但调查显示：已申请贷款但由于反担保条件限制而未获得贷款的个人占比为10%，在已获得贷款的个人中通过保证人担保方式向银行提供担保占比为37%。申请人被要求提供反担保现象仍普遍存在，且部分地区反担保要求苛刻，贷款对象尤其是建档立卡贫困户既缺乏担保机构要求的抵押担保品，也难以寻找符合条件的反担保人，创业担保贷款惠及率较低。如：岑巩县就业局要求为创业担保贷款申请人提供反担保的对象必须是由本级财政预算拨款的行政事业单位人员，且未开办以不动产抵押或动产质押等其他反担保形式。2017年8月，贷款申请人杨某申请一笔创业担保贷款，为其进行反担保的为一名当地审计局工作人员，由于审计部门机构编制上划，造成该笔贷款未能审批通过。

(二)创业担保贷款程序繁琐，贷款落实耗时较长，金融机构信贷产品可替代性较强

创业担保贷款在实际操作过程中，每笔贷款资料需乡镇(社区)、人社部门、担保机构、经办银行等多个部门依次审核，且重复审核项目多，层层转移审定，程序复杂，加上审核“批次过少”等叠加因素，增加了贷款办理难度。调查显示，15%的金融机构认为目前的申请程序相对繁琐，33%的企业和个人认为创业担保贷款最需要简化申请流程。而金融机构自有的“黔微贷”“贵工贷”“黔农e贷”等类型信贷产品具有贷款方式多样、担保类型灵活、还款方式灵活等特点，基本能够满足借款人生产经营资金需求，对程序和手续相对复杂繁琐的创业担保贷款替代性较强。

(三)申请条件受限，小微企业获贷范围收窄

本次受调查的企业中农业生产行业企业占比41%，是受访企业主要类型，其中返乡创业农民工是农业生产行业的主要参与者，但最新的创业担保贷款实施办法所支持的小微企业中，企业新招用的符合创业担保贷款申请条件的人员不包括返乡创业农民工，因此对小微企业申请创业担保贷款形成了条件限制。

(四)金融机构积极性不高

由于未能建立完善的创业担保贷款风险补偿机制、与就业部门沟通对接不畅、担保公司资质达不到准入条件、创业者能力不足信贷风险大等原因，金融机构普遍存在“金额小、收益低、风险大”的想法，对创业担保贷款的推动和推介动力不足，或通过要求提供担保、抵押等方式设置较高的门槛，使部分无法提供担保或有效资产抵押的创业者不能申请贷款。

四、相关政策建议

(一)完善工作机制，优化创业担保贷款政策支持环境

一是建立完善贷款风险补偿机制。建议各级人民银行积极协调当地政府部门完善创业担保贷款风险补偿机制，加大担保基金投入，壮大担保实力，扩大贷款规模。二是落实贷款贴息机制，出台激励机制，提高金融机构放贷积极性。是完善联系会议制度，充分发挥财政、人社、经办银行、担保机构部门间联动作用，合力推动创业担保贷款发展。

(二) 降低反担保门槛，简化贷款手续

一是降低反担保门槛，创新反担保方式。建议可依托创业园区、创业孵化基地、农村合作社等创业平台，推行联保互保担保模式，解决创业者反担保难题，促进创业贴息贷款政策惠及更多创业者。二是简化贷款手续，优化金融服务。金融机构作为创业担保贷款的经办行，在防范风险的同时简化贷款程序，提供便利条件。

(三)扩充政策宣传渠道，加大政策宣传力度

除继续依托就业部门和金融机构网站和线下网点加强政策宣传外，可在乡镇、县(市)商业街设立政策咨询点和开展创业担保贷款政策进社区、进学校等活动，使创业者及时了解创业担保贷款政策。

(四) 完善顶层制度设计，提高政策执行力度

建议从制度层面将返乡创业农民工纳入创业担保贷款支持的范围，以扩大创业担保贷款的政策惠及面和效力。

课题组成员：付光义(执笔人)、赵亮、彭昭良、龙涛、潘绍荣、龙秋宇