“一田二主”是否是“房地分离”方向

雷渌瑨

十一届三中全会之后，我国正式确立城市土地国家所有制度，事实上造成了城市土地所有权和使用权分属不同行为人的现状，即“房地二元格局”或“房地分离”。根据新制度经济学理论框架，产权清晰是效率的前提，因此房地分离现象造成的产权认定困难亟待得到制度层面的解决。随着城市住宅用地70年使用期限即将到来，如何破解房屋续期的政策和现实困境，房产使用权和所有权如何重新界定，将具有更强的现实意义。

一、背景

“房地分离”现象的形成源于城市土地全盘国有政策。70年代中后期，大规模经济建设需要对土地进行重新配置。国家计划对全国土地实行国有，以便对其进行统一规划建设。但考虑涉及面太广，将城市土地国有作为缓冲方案，希望以此过渡到农村土地国有。但后来由于种种原因，全国范围内的土地国有并没有实现（农村土地实行集体所有），但城市中房屋、土地二元分离的格局却延续了下来。“房地二元格局”具体是指，建筑物所在土地的所有权属于国家，土地的使用权和土地之上建筑物的所有权属于个人或企业，在购买房屋时需要同时办理土地使用证和房屋产权证。

二、城镇土地产权相关政策的梳理

“房地分离”是对城镇土地使用权和所有权关系的形象说法。正式规定城镇土地使用权关系的是国务院于1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）。……