乡村振兴战略下的农村公共文化服务供给效率研究
——基于边疆少数民族地区的分析

鲍丽娜，谭 刚

(新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052)

2018年1月中共中央国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，在目标任务中明确指出了到2020年要进一步提高城乡基本公共服务均等化水平，使乡风文明达到新高度。由于历史和经济因素，边疆少数民族地区农村公共文化服务还存在一些不足，在提升农村公共文化服务水平和实现其乡村振兴方面需要引起重视。本文将内蒙古、甘肃、西藏、新疆、广西、云南、青海、宁夏8个边疆少数民族地区作为研究区域，根据实际情况，从提升其供给效率方面入手，对边疆少数民族地区农村公共文化服务进行了有益的探讨。

1 以农村公共文化服务助推边疆乡村振兴战略

1.1 加强乡村文化建设，推进乡村振兴

乡风文明是新农村精神文明建设的重要部分，农民群众生活在乡村地区，最能直接感受到乡村的社会风气[1]。要让农村成为安居乐业的美丽家园必须加强乡村文化建设，使乡村文化繁荣兴盛，焕发出乡风文明的新气象，因此实现农村文化建设推进乡村振兴战略就必须培养良好的乡风文明。目前，我国各地区政府日益重视农村的精神文明建设工作，农村文明程度和农民的综合素质都得到了显著提升，但在一定程度上，农村还存在一些不良风气和落后低俗的文化[2]。这些不良风气侵袭了村民的文化生活，既影响了基层政府的权威和社会安定，又影响了当前农村的精神文明建设，制约了乡村文明建设进程。因此在满足人民群众美好生活需要和实施乡村振兴战略的前提下，要将乡村文化的兴衰与新乡村建设紧密联系起来，让乡村文化成为农民群众的精神家园，为乡村振兴提供基础保障。

1.2 推动农村公共文化服务，促进民族地区乡村振兴及协调发展

农村公共文化服务以确保农村居民的根本文化权益、提高农民的道德文化素质为目标，以政府为供应者向农村居民提供服务，农村公共文化服务作为乡村文化建设的一部分，对推进乡村振兴战略有着重要意义。当前，边疆少数民族地区农村经济的进步虽然促进了当地的公共文化发展，但是由于历史和经济因素，边疆少数民族地区在农村公共服务过程中还有很多不足，其水平还有待提升。如何切实提升边疆少数民族地区农村公共文化服务供给效率，不仅关系到边疆少数民族地区农村公共文化服务体系的完善，更关系到边疆少数民族地区的社会稳定和乡村文明程度。因此，要推动农村公共文化服务，积极提升边疆少数民族地区农村公共文化服务水平，促进其乡村振兴战略，实现边疆少数民族地区农村公共文化服务的协调发展[3]。

2 边疆少数民族地区农村公共文化服务供给状况

2.1 边疆少数民族地区公共文化经费投入情况

在第十二个五年期间，我国共投入文化事业费2669亿6228万元，边疆少数民族地区共投入412亿6866万元。其中：内蒙古投入88亿2218万元，广西投入64亿8097万元，云南投入76亿2190万元，西藏投入18亿6978万元，甘肃投入49亿7751万元，青海投入26亿5417万元，宁夏投入22亿3411万元，新疆投入66亿804万元，投入最多的是内蒙古，最少的是宁夏。整体来看，边疆少数民族地区的文化事业费呈逐年递增态势，且增长速度较快，具体情况如表1所示。

表1 2011～2015年边疆少数民族地区文化事业费基本情况万元

注：数据来源于《中国文化文物统计年鉴(2016)》、《中国文化文物统计年鉴(2013)》。

从文化事业费占财政支出比重来看，比重逐年递增的边疆少数民族为内蒙古、广西、云南、宁夏4个地区，其中增长速度最快的是内蒙古。从全国排位情况来看，内蒙古排名最前，处于第3位，边疆少数民族地区平均排名15，低于平均位次的地区共5个，分别为广西、云南、西藏、甘肃、新疆。由表2可以看出，边疆少数民族地区的文化事业费占财政支出比重比全国文化事业费占财政支出比重略高。

表2 2011～2015年边疆少数民族地区文化事业费占财政支出比重情况

注：数据来源于《中国文化文物统计年鉴(2016)》、《中国文化文物统计年鉴(2013)》。

从人均文化事业费方面来看，边疆少数民族地区人均文化事业费增长速度平稳，其中增长速度最快的地区是西藏，增长速度最慢的地区是甘肃。从全国排位情况来看，西藏位于第一位，排名最前，排名最后的是云南，比边疆少数民族地区平均排位低的地区为广西、云南、甘肃。由表3可以看出，边疆少数民族地区的人均文化事业费高于全国水平，这与边疆少数民族地区的人口数量以及地区面积有关。

2.2 边疆少数民族地区公共文化基础设施情况

到2015年，边疆少数民族地区共有744个公共图书馆、673个文化馆、7455个文化站、167个艺术表演场馆。从表4可以看出，边疆少数民族地区图书馆、文化馆数量基本不变，这是由于图书馆和文化馆所需投入成本较大且建成时间较长，机构数量无法快速增加。边疆少数民族地区文化站和艺术表演团体数量基本处于递增状态，尤其是近2年增长较快，这是因为各级党委、政府和各部门的工作重点向基层倾斜，并推出了一系列的活动，如增加艺术团体数量并送文艺演出到农村，活动开展和服务次数稳步增长。

根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员批准发布的《乡镇综合文化站建设标准》，乡镇综合文化站按照建筑规模的大小分为大型站、中型站和小型站3类。建筑规模大于或等于800 m2的是大型站，介于500～800 m2的是中型站，介于300～500 m2的是小型站。由表5可知，除了西藏地区以外，边疆少数民族地区每万人拥有的文化设施建筑面积基本属于小型站，虽然面积逐年增加，但增加速度较慢。

表3 2011～2015年边疆少数民族地区人均文化事业费情况

注：数据来源于《中国文化文物统计年鉴(2016)》、《中国文化文物统计年鉴(2013)》。

表4 2011～2015年边疆少数民族地区文化机构情况个

注：数据来源于《2016-2012年中国文化文物统计年鉴(2012～2016)》。

表5 2011～2015年度边疆少数民族地区每万人拥有群众文化设施建筑面积情况m2

注：数据来源于《中国文化文物统计年鉴(2016)》、《中国文化文物统计年鉴(2013)》。

广播电视节目综合人口覆盖率方面，2016年我国广播节目平均覆盖率为97.79%，低于这一平均水平的边疆少数民族为广西、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆7个地区，我国电视节目平均覆盖率为98.49%，除了内蒙古和宁夏以外，其余6个地区都低于这一平均水平。整体来看，除了内蒙古地区以外，边疆少数民族地区的广播节目覆盖率不足，还有待提升，具体情况见表6。

2.3 边疆少数民族地区公共文化人才储备情况

文化技术人才的知识、技能和经验等能力决定着文化机构能否向广大人民群众提供更好的农村公共文化服务，而文化机构从业人员的数量和质量决定着农村公共文化服务供给的效果。从表7可以看出，文化机构中专业技术人才占所有从业人员的71.43%，其中图书馆的专业技术人才占比最多，达到了77.77%，艺术表演场馆占比最少，比重为47.52%。文化机构中正高级职称占所有从业人员的1.41%，副高级职称的占比为8.29%，中级职称的占比为99.01%，这说明边疆少数民族地区的文化机构从业人数中有高级职称的人员数量严重不足，副高职称的较中级职称的人员数量也较少，说明边疆少数民族地区文化机构从业人员素质不均衡，人员素质水平还有待提升。

表6 2016年边疆少数民族地区广播电视节目综合人口覆盖情况%

注：数据来源于《中国统计年鉴(2017)》。

表7 2015年民族自治地区文化部门不同机构从业人员情况人

注：数据来源于《中国文化文物统计年鉴2016》。

3 边疆少数民族地区农村公共文化服务供给效率比较分析

3.1 研究方法——数据包络分析

数据包络分析法简称为DEA，它有2种模型，分别是DEA-CCR模型和DEA-BCC模型，前者是基于投入的技术效率的模型，如果是有效的，那么同时为技术有效和规模有效。但在实际生产中，许多生产单位还没有达到最佳的生产规模，因此，当生产可能集仅仅是无效的和最小的时候，得到一个可以改变产出大小的BCC模型，本文选取了规模报酬可变的BCC模型对公共文化服务效率值进行测算[4]。此模型假定存在z个部门(企业)，称为z个决策单元，每个决策单元都存在n种投入xi=(x1i，x2i，…，xni)以及s种产出yi=(y1i，y2i，…，ysi)，这样，就会得到线性规划模型如式(1)所示：

它的对偶形式如式(2)所示：

maxhi0=μTy0-μ0

在式(2)中，ε是非阿基米德无穷小量，这是一个比任何正数大于零的数。e为元素向量，μ0是规模收益指示量，存在以下情况，若(1)μ0<0，则规模收益递增；(2)若μ0=0，则规模收益不变；(3)若μ0>0，则规模收益递减。

3.2 指标选取及数据来源

本文在归纳文献研究成果中已有的公共文化服务供给效率评估指标研究选择了以下指标。

(1)投入指标方面。评价农村公共文化服务投入的维度有3点，分别是表现公共文化事业发展的财政投入、提供物质保证的基础设施建设和提升运转效率的人才队伍建设[5]。因此选取了文化事业费、公共图书馆数、群众艺术馆数、文化站数、博物馆数、公共图书馆从业人数、群众艺术馆从业人数、文化站从业人数、博物馆从业人数作为投入指标。

(2)产出指标方面。由于公共文化服务的目的是使广大人民群众享受到文化权益，通过保证每一个公民都能够享受到公共文化服务来展现出公共和均等的特点，所以主要在活动服务和受惠人次2个方面选取指标[6]。主要包括公共图书馆拥有藏量、艺术表演场馆演出场次、博物馆基本陈列数、图书馆流通人次、艺术表演团体演出观众数、艺术表演场馆演出观众数。

本文以人、财、物3个方面的数据作为指标，具体分析了边疆少数民族地区是否能够更好地转变资源，把我国各省选择为效率评价的DMU，将边疆少数民族地区同其他地区进行比较。本文从《中国文化文物统计年鉴(2016)》中选取数据作为指标进行核算，使用的工具是DEAP软件。

3.3 核算结果及效率评价

3.3.1 核算结果 分别以我国31个省、自治区、直辖市为一个决策单元，通过使用DEAP 2.1软件计算得出了2015年我国各地区农村公共文化服务供给效率值(表8)。

表8 2015年我国各省公共文化服务供给效率

注：1.“irs”=规模报酬递增；2.“-”=规模报酬不变；3.“drs”=规模报酬递减。

DEA模型所包括的3种效率的具体意义的相关阐释如下。

技术效率(TE)指的是在给定了一定的资源条件下，能够将这些资源通过有效的利用从而达到最优的产出，它主要受到技术因素和规模因素2个方面的影响，根据通常情况，被分析对象的技术效率是1的时候，它的效率就是DEA有效。纯技术效率(PTE)指的是确定了投入的时候，各地区的供给所能得到的产出能力的极大值，是衡量供给环节中目前技术使用的有效程度。而规模效率(SE)指供给的规模是不是在最合理的水平。

3.3.2 服务供给效率评价 本文将按照地区划分对农村公共文化服务效率进行比较分析，通过以上的技术效率、纯技术效率以及规模效率值做出以下分析。

3.3.2.1 综合有效性分析 如表8所示，根据区域分析，技术效率值为1的共有6个地区，其中有1个地区属于边疆少数民族地区。按照核算结果发现：在综合技术效率方面，中国的平均得分是0.765，边疆少数民族地区有4个地区低于这一水平，它们分别是内蒙古、云南、甘肃和新疆，占总体的50%，可见，这4个地区在地方政府公共文化服务供给的技术效率方面明显偏低。从总体来看，处于效率前沿面的有青海省，它的纯技术效率为1，规模效率也为1，且规模报酬不变，这在一定程度上表明了如果不增加投入力度，依靠现在的农村公共文化服务供给的技术水平将不会再增加它的产出量，所以就目前来说，维持人、财、物投入的规模时，这个区域配套的农村公共文化服务以及活动产出效率已经实现了最优化。

3.3.2.2 纯技术有效性分析 表8的测算数据表明，在DEA非有效的7个边疆少数民族地区中，纯技术效率等于1的地区仅有1个，为宁夏地区，该地区的公共文化服务供给纯技术效率处于效率前沿面上，说明根据当前的农村公共文化服务和活动的产出量，宁夏已经不可能再对投入量进行进一步的减少。再者，宁夏的规模效率没有未达到1，所以从规模方面来说它是无效的，从而可以看出造成技术没有体现效率的原因是供给规模的无效率。宁夏如果要在农村公共文化服务供给方面体现它的规模效率的作用就应该从扩大人员数量、增加财政在这方面的投资和推广公共文化服务组织3个层面进行改进。按照分析结果可以发现，比中国全区域的平均纯技术效率得分0.807高的边疆少数民族地区有5个，分别是内蒙古、西藏、青海、宁夏和新疆，其中只有一个地区的技术效率达到1，而内蒙古、西藏、宁夏和新疆这4个地区是既不非纯技术也不规模有效，说明如果对这4个地区减少其供给投入力度，其产出水平也有一定的可能性会维持目前的数量不变。

3.3.2.3 规模有效性分析 从表8的核算结果可以发现边疆少数民族地区农村公共文化服务供给规模效率的排名排在前列的是宁夏，排在最末的是内蒙古，低于全国规模效率平均得分0.944的区域有内蒙古、云南和新疆3个地区。从规模类型来看，西藏、甘肃和宁夏这3个地区的农村公共文化服务供给规模效率是呈现递增的发展趋势，说明了在这种时候这3个地区要通过对农村公共文化经费的投入力度来为广大村民供应更多的农村公共文化服务和活动，同时也要加强人才梯队培养，加大人数投入比如补充相关组织的从业人员数量，如果能够做到在目前已经具备的投入力度下等量的加大所有输入端的投入，那么就会获得更多的产出效率。处于规模递减的有内蒙古、广西、云南、新疆4个地区，说明这些地区继续增加人力、物力和财力的投入也有可能不会再规模效率上达到理想状态。此时就需要通过设计科学合理的制度，使农村公共文化服务所需的资源达到优化配置，通过调整文化产业结构，来提高技术效率从而使得这4个地区的农村公共文化供给机制的管理水平达到有效提升。

4 提升边疆少数民族地区农村公共文化服务的对策建议

根据前文的分析，结合边疆少数民族地区的现实情况，归纳总结了提升边疆少数民族地区农村公共文化服务供给效率的对策建议。

4.1 发挥政府主导作用，增强财政资金的使用效益

4.1.1 提高资金使用效率 在目前的财政体制下为了向边疆少数民族地区人民群众提供更好的农村公共文化服务就需要提高财政资金的使用效率，首先，要树立改革思维。不仅要大力推进财政供给侧改革，加大统筹财政资金和盘活存量资金的力度，地方财政要按照地区的实际状况合理统筹规划资金用途，把资金用在农村公共文化服务的“刀刃上”。还要大力推进财政预算管理改革，积极做好部门预算执行、资金绩效评价与预算编制工作的衔接[7]。其次，要加强内控制度建设，推进制衡机制嵌入业务流程的财政监督体系建设，对资金密集、权力集中的重点岗位和关键环节进行实时监控，推进财政管理系统化建设，提高管理水平和管理效益。

4.1.2 加大监督检查力度 为了确保边疆少数民族地区农村公共文化服务的资金使用效益，需要大力开展重大财税政策落实情况和重点农村公共文化服务项目资金的专项检查。要认真做好农村公共文化服务的财政资金安全检查工作，全面查堵资金管理漏洞，建立财政资金安全防范的长效机制。通过严格执行财政违法行为处罚处分条例规定，严厉惩处财经领域违法违规行为，坚决杜绝转款挪用的情况，确保资金落到实处。通过统一调配农村公共文化服务资金，自觉接受人大、审计、纪检和社会监督，对监督中反映的问题，要及时认真分析和研究，抓好整改落实，真正实现社会效益的最大化。

4.2 建立政府主导的多元主体参与供给服务的模式

4.2.1 确定政府的主导地位 要确立边疆少数民族地区政府在农村公共文化服务中的职责，确定其主导地位，通过资源的优化配置，统筹城乡发展，对政府的职责做出明确。除此之外，还应按照中国特色社会主义行政体制目标的要求，转变政府职能，继续简政放权、推进文化机构改革、完善制度机制以此提高政府的行政效能，加大部门间的联系与合作，避免出现责任划分不明确或者推诿扯皮的现象。加快完善政府行政体制建设，为边疆少数民族地区农村公共文化服务提供制度保障[8]。

4.2.2 调动企业参与农村文化服务供给的主观能动性 要调动企业参与农村公共文化服务的主观能动性，一方面，需要完善激励机制。边疆少数民族地区政府要鼓励并对企业给予保障，完善招标制度，对于一些农村公共文化服务的供给都要在公平公开的基础上进行，着力于投资标准以及申报工作，使得这些工作能够更加规范化，从而激发企业参与农村公共文化服务的热情。另一方面，政府要加大力度监管企业行为，对于那些对农村文化服务做出极大贡献的企业给予奖励，对于那些恶性竞争的企业要加强监督，进行宏观调控，确保市场良好的运行，形成优秀的农村公共文化服务供给氛围。

4.2.3 发挥社会组织的辅助作用 边疆少数民族地区要充分发挥好第三方组织机构的补充作用，加强政府的监管力度。对于那些财务使用情况和贷款用途等信息不够透明的社会组织加大绩效考核和奖惩力度，重视社会组织机构工作人员的专业技能和综合素质的培训，规范法律法规，做到自查和人民群众同时监督。同时政府部门要积极探索适合第三方机构的运行模式和管理机制[9]，遵循不同组织机构的自身发展规律，规范其服务行为，提高农村公共文化服务质量和社会价值，推动农村公共文化服务更加有效合理的供给。

4.2.4 提倡农民主动供给文化 一方面，要鼓励边疆少数民族各地区的村民们自发举办文化活动，培养主人翁意识，发扬地方的优秀特色文化[10]。加大力度宣传农村公共文化服务的作用，让村民认识到它的重要性，从而使农村群众的权利和义务观念得到增强，为农村公共文化服务出力。另一方面，对于由农村业余文化团体开展的活动要给予肯定，提供开展活动所需的场地、资金和设备支撑，对其进行专门的指导以此提高农村业余文化团体的专业化水平，为当地人民提供丰富多样的公共文化活动。

4.3 建立农民需求表达机制与绩效考核体系

4.3.1 建立农民需求表达机制 边疆少数民族地区政府应该将供给决策机制转变为由下至上，听取基层人民的意见和信息反馈，确保需求表达渠道的畅通，鼓励和引导人民正确表达自己对农村公共文化服务的需求，及时反馈村民的需求和意见，了解村民的偏好[11]。例如通过网络、信箱等方式可以快速及时地向文化部门反映自己的意愿，履行自己的监督权，进而提升农村公共文化服务的供给效率。对于一些来自于普通群众的优秀民俗文化人士给予奖励，听取他们的意见，为当地村民提供喜闻乐见的文化活动，保证丰富多样的文化需求。

4.3.2 实行科学的绩效考核制度 由于农村居民是公共文化服务最直接的受益者，最能直观反映农村公共文化服务水平的高低，所以政府制定的考核指标不仅要受到工作人员的认同还要受到农村居民的认同。为了保证农村公共文化建设资金能够用在使人民群众受惠的项目上，边疆少数民族地区政府要将农村公共文化服务作为工作绩效考核的一项指标，并且将工作目标考核转变为服务水平考核。在确立考核指标时，要将抽象的目标转化为明确的、可以衡量的内容[12]，充分发挥公共文化部门和文化人才的主动性、创造性和积极性，为各级管理者提供关于公共文化服务效率以及质量的各种有用信息。

4.4 加快农村公共文化服务人才队伍建设

4.4.1 科学招募农村公共文化服务人才 科学招募边疆少数民族农村公共文化服务人才要从2个方面进行，一是注意农村本地优秀文化人才的开发，发挥本土文化人才在创造和传承本地特色文化方面的优势，创造出更容易被当地村民接受的文化产品，充分发挥文化带头人作用。二是注重外来文化人才的引进[13]，为边疆少数民族地区农村公共文化带来新的活力，结合外来文化人才的理论知识和经验技能活跃当地农村群众的文化生活。要以足够的优惠政策吸引这些文化人才，通过建立灵活的用人机制，确保有足够的编制容纳这些文化人才。

4.4.2 培养农村公共文化服务人才 对边疆少数民族地区农村公共文化服务人才的培养要从3个层面进行，分别是对新增人员的培训、基层人员的培训和文艺骨干人员的培训。对于刚刚入职的公共文化服务人员，需要因地制宜，按照当地情况进行相应的培训，直到他们能够开展工作，能够为村民解决问题；对于农村基层的公共文化服务人员，要加强对他们的知识、技能、观念方面的培训和教育[14]，提高基层文化工作人员的知识素养和文化技能，避免造成其素质能力低下或者参差不齐的情况；对于优秀的文艺骨干，要使他们成为农村公共文化服务的带头人，建立以专业文化人才为骨干的文化服务队伍，确保农村公共文化事业持久、深入和健康的发展。

4.4.3 避免农村公共文化服务人才流失 为了避免边疆地区农村公共文化服务人才流失，需要出台相关政策对农村基层的工作人员给予倾斜，提高他们的待遇，通过合理的薪酬待遇和激励机制留住人才，充分发挥薪酬的激励功能。政府部门要改革薪酬制度[15]，不仅支付基本工资也要按照绩效发放合理的福利或奖金，对待不同层次的农村公共文化服务人才要有不同形式的待遇，从而调动基层工作人员的积极性。针对编制不足造成的人才流失的问题，要科学制定人员编制，对农村公共文化服务人才的编制应该按照当地的农村公共文化服务工作量来确定，同时还要加快推进职称制度改革，对优秀的农村公共文化服务人才进行表彰，为其他工作人员起到积极示范作用。