基于环境弱势群体需求的苏南乡村规划途径研究

薛姜婷，丁金华

(苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011)

苏南地区是“苏南模式”的发源地，苏南乡村作为城乡一体化建设试点区，具有良好的乡村规划基础。但不可否认的是，在苏南乡村空间形态快速重构和不断转型的过程中，也出现了一些规划问题，主要表现为多元利益价值取向下对环境资源的掠夺和对环境弱势群体权益的忽视。随着环境弱势群体生态意识和维权意识的不断提高，规划问题与环境弱势群体需求间的矛盾日益影响着苏南乡村的可持续发展。近年来，城乡规划领域受“社会公平”和“环境正义”等思潮的影响，已逐渐将研究重点聚焦于“环境价值共享”“弱势群体环境权益”“环境智慧管理”等方面，但综合其研究对象，多集中在城市地区，鲜有关注乡村地区。因此，本文引入“环境弱势群体”概念，将苏南乡村作为主要载体，从生态空间、生产空间、生活空间等方面剖析苏南乡村的规划现状及环境弱势群体产生的具体原因，基于乡村弱势群体的不同环境需求提出乡村规划的新逻辑，并最终形成顺应环境弱势群体精神需求、物质需求和社会需求的苏南乡村规划途径，促进乡村生态效益、经济效益和社会效益的全面发展，以及社会公平正义目标的进一步实现。

1 环境弱势群体概念

环境弱势群体是一个相对的概念，指在具有可比性的前提下，一部分人群比另一部分人群在自然资源利用、环境权利与生态利益分配与享有等方面处于相对不利地位的群体[1]。在目前的苏南乡村规划过程中，政绩尤其是在GDP导向下，政府、村委会等强势群体很难保持其纯粹的公共性，容易与开发商结成经济联盟，专业学者、规划师、社会团体等较难与这种强大的力量相抗衡，而村民相对而言则更为弱小。由于他们自身文化的缺失、社会地位的薄弱极易沦为为经济建设“买单”，为生态建设“服务”的最大受害者。因此，本文中的环境弱势群体主要指在规划过程中环境权益受损的普通村民，这种不利状态与乡村社会复杂的利益关系紧密联系，在一定程度上是乡村规划中相关主体利益分化的结果(图1)。

图1 相关利益主体分化分析

2 苏南乡村规划现状分析

2.1 研究对象的选取

为了对苏南地区乡村规划现状有一个更为深入的了解，笔者依据区域位置、空间规模、空间类型、主导产业等要素进行现场勘探、入户访谈和资料整合，综合各要素选取了苏南地区3个不同类型的村庄作为主要调研对象。这3个村庄分为苏州市吴中区CH村、无锡市锡山区XD村，常州市金坛区SR村(表1)，它们各自具有不同的规划矛盾冲突点，且村庄均具有一定的年份，空间发展较为成熟，规划模式具有一定的典型性和普遍性。

表1 研究对象概况

2.2 苏南乡村规划现状

2.2.1 生态空间萎缩趋势明显破坏人居环境

传统的苏南乡村具有较强的地域性特征，优越的自然生境条件与村庄建设用地犬牙交错[2]。然而目前村庄村委会提供的数据显示，随着城乡一体化进程的不断推进，人工建设空间正不断增加，水域、农田、防护林等自然生态空间正不断萎缩，在一定程度上威胁着村庄居民的生存环境。通过对村民的走访调查，特别是对CH村村民的深入访谈发现，在规划过程中，由于经济建设收益较之农业耕作或生态保护收益略高，部分自利官员会试图推动耕地、湿地、林地、草地等生态用地向城市用地、工业用地转移，接纳来自城市的部分高耗能高污染企业以及负外部性较强的邻避设施，以消耗资源、牺牲环境为代价换取乡村GDP的快速增长或官员个体的财富积累。

2.2.2 生产空间扩张范围模糊扰乱资源分配

从资料翻阅和田野调查可知，受“三集中、三置换”政策的影响，目前苏南乡村规划最主要的问题即生产空间扩张范围模糊。在与XD村村民的详细交流中得知，生产空间扩张范围模糊的直接结果是生产收益获得的不合理和生产风险承担的不公平。为形成XD村建设的资本积累，当地政府有时会通过低价出售农村集体建设用地、降低企业入驻门槛等方式达到招商引资的目的，或通过对农用地低价收购、高价出售的方式获得差额的土地出让金，而XD村村民们却一直未获得相应的“土地红利”或“股份”。入驻企业贪婪逐利的本性使村庄环境资源被尽可能地转换为企业盈利条件，而资源的原本拥有者——村民却仅获得少量的底层工作机会或金钱补偿。

2.2.3 生活空间集聚程度过高影响日常生活

农户集中居住的初衷是为了实现土地资源的高效集约，保护乡村生态环境。然而从实地的走访来看，有些出入。首先，为迎合“三集中”政策，当地政府出于建设成本集约的考虑，有时会忽略村民农业发展需要选择较为平整的耕地来建立农村集中居住区，如SR村，在一定程度上剥夺了SR村部分村民赖以生存的耕地。其次，据调查，为响应政府资源整合的号召，CH村和XD村大部分村民同意放弃世代居住的宅基地，搬进新建的集中居住社区，但实际置换出的土地却被大量地投入到经济建设活动中。推动宅基地置换的政府、开发商们收获了相应利润，而参与置换的部分村民收获的却仅是基础设施简陋、景观设计单一的高容积率封闭式小区。

3 基于环境弱势群体需求的规划逻辑

上述乡村规划产生的原因归根结底在于环境资源分配的不公平，因此必须强调所有人在规划过程中拥有平等的机会和权利获取同等分配的环境资源，满足不同阶层的环境需求，特别是弱势群体的环境需求。为此，本文通过问卷调查的方式进一步抽调了CH村、XD村、SR村部分环境利益受损的普通村民。问卷调查主要采用匿名填写的方式，每个村庄发放50份问卷进行数据统计，有效回收率为97%。

3.1 规划主体

据3个村庄的综合统计，现居村民受教育程度普遍局限在初中水平(图2)，且年龄主要集中在55岁以上(图3)，大多以务农为主要职业(图4)。当被问及认为规划主体是哪些时，超过半数的村民认为是政府或村委会，仅有9%的村民将自身列为规划主体(图5)。当被问及是否愿意参与规划时，他们表示不愿意，原因主要集中在看不懂规划文件以及即使提了意见采纳的机会也很小(图6)。当进一步探寻如果政府或村委会协助文件解析并合理采纳村民意见，尽可能满足大家环境需求时，是否愿意参与规划建设，大部分村民则表示愿意(图7)。由此可以看出，村民规划参与的意愿取决于各部门对他们环境权益的尊重度和认同度，希望能充分肯定其社会地位和价值观念。

图2 村民受教育程度分布

图3 村民各年龄阶段分布

图4 村民主要职业分布

图5 村民对规划主体的认知

图6 村民不愿意参与规划的原因

图7 村民参与规划的方式

3.2 规划内容

从调查数据来看，各村村民对生态空间、生产空间、生活空间的需求程度有所不同，CH村类属于农业型村庄，生态、生产环境相对较好，但生活环境，特别是居住环境过于简陋，因此村民们对舒适生活空间的需求度较高。XD村类属于工业型村庄，大量的五金厂、化工厂造就了优越的经济条件，同时也带来了资源浪费、环境破坏等一系列生态问题，因此XD村村民迫切希望拥有一个优美的生态空间。SR村类属于生态维育型村庄，由于国家政策的限制，其生产、生活空间相比较而言均较为落后，因此，高效的生产空间、舒适的生活空间是SR村村民的追求目标。综合3个村庄考虑可知，在“三集中”的大背景下，各村庄均希望获得山清水秀的生态空间、集约高效的生产空间以及宜居适度的生活空间(表2)。

表2 空间类型及规划内容

3.3 规划形式

据了解，在XD村的规划过程中，政府有意识地通过听证会、小组会议、随机访谈和问卷调查等形式组织村民参与，但参会人数很少且具有不正义筛选嫌疑，会后规划信息也迟迟未见公示。CH村和SR村的村民参与方式则涉及更少，因此村民急切希望普遍参与到规划的每个环节(图8)，拥有有效平台(图9)综合考虑村民意愿并加以落实，实现真正意义上的村民当家作主。

图8 村民希望参与规划的具体环节

图9 村民希望参与规划的具体方式

4 基于环境弱势群体需求的苏南乡村规划途径

乡村规划有时会伴随着利益角逐，它不仅是自然地理的而且是社会互动的形式，具有强烈的社会性。因此文章立足于对环境弱势群体的需求调研，从精神需求、物质需求及社会需求3个项度来形成苏南乡村规划的有效途径。“精神需求”强调规划过程中对环境弱势群体需求的尊重和认同；“物质需求”强调规划过程中对环境弱势群体资源的公平分配；“社会需求”强调规划过程中环境权益的平等共享和环境风险的合理承担。

4.1 基于精神需求的规划引导策略

4.1.1 规划思维的转变与重建

从目前苏南乡村的规划实践看，规划的思维亟需转变，承认村庄普通居民的主体地位是实现乡村规划公平正义的基础条件。因此，一方面需要强调政府职能的转变，由传统的管制型政府转向服务型政府。在具体的规划过程中，政府和规划人员应在充分调研规划项目环境风险的基础上，通过知识援助、技术支持、专业讲解等以服务者而非主导者的身份参与村庄规划建设[3]。如XD村规划项目较多，村民们对环境风险评估结果的认同非常重要，政府需切实协调好项目建设与村民环境需求间的关系。另一方面需要强调村民“主导”地位的提升。切实关注乡村社会中弱势群体的环境需求以及共享环境资源的现实程度，打破“最小抵抗路径”原则。如CH村的集中居住社区建设，应充分尊重村民对于新社区的规划意愿，从“自主性”的角度赋予村民参与规划的意识和权力，调动村民参与规划的积极性。

4.1.2 规划政策的完善与补充

要实现对苏南乡村普通居民规划主体地位的承认，还需要依赖较为完善的规划政策。一是完善现行的环境影响评价制度。特别是针对工业型村庄，如XD村，应在综合考虑乡村规划布局、结构和时序的基础上，分析、预测和评估可能造成的环境影响，提出切实可行的能够减小或防止不良影响的对策。在对策实施的同时强调对村民意见的征询，并根据村民意见进行不断的调整和修缮。二是完善生态补偿制度。特别是针对生态维育型村庄，如SR村，为维护重要区域生态安全而失去经济发展机会的村庄。通过各方面的举措尽快完善破坏者对保护者、受益者对受害者以财政支付手段和空间资源倾斜手段为主的生态补偿，并注重根据经济水平和经济能力适时调整和相应提高生态补偿的程度和标准，切实发挥好生态补偿的功能和作用。

4.2 基于物质需求的规划整合策略

4.2.1 生态空间——健康持续，还原优美人居环境

生态空间不仅是生产空间和生活空间解构重组的重要基底，也是促进城乡空间融合和可持续发展的重要保障[4]。特别是针对建设用地持续扩张的村庄，如XD村，其生态空间的恢复和保护尤为重要。由于苏南乡村生境的高度敏感性和脆弱性，面对人居环境不断恶化的现状必须将乡村用地严格划分为适宜建设用地、限制建设用地和禁止建设用地，并通过政府激励、抑制等手段的宏观调控，阻止过度资本化对乡村生态空间的不断蚕食(表3)，为弱势村民提供一个完整的具有较大稳定性和弹性的乡村生态空间。

表3 不同建设用地的生态控制措施

4.2.2 生产空间——公平共享，平衡空间收益与风险

公平共享的生产空间要求相关主体按比例享有或承担空间生产所带来的收益或风险。就前文提及的XD村生产空间无序扩张引发收益风险失衡问题，究其实质即为地方政府对经济效益的盲目追逐。为避免村庄盲目建设，实现生产收益公平共享，首先应对湖泊、河流、山林、农田、建筑等环境要素进行全面梳理，挖掘本土资源，融入村民需求，明确村庄发展定位。其次，依据不同发展定位实施不同的规划途径以达到共享发展成果的目的。资料整理和走访调查发现，当前苏南乡村依据生产空间的不同侧重点可总结为现代农业型、特色工业型、休闲旅游型、商贸服务型和生态维育型，各个类型因发展导向差异，规划的环境需求和平衡重点也都有所不同(表4)。因此，就CH村、XD村和SR村而言，均需根据其不同的发展导向实行不同的规划途径，以获得最大的生产成果。

表4 基于生产空间不同侧重的规划途径选择

4.2.3 生活空间——以人为本，重塑新型居住形态

由高度分散走向适度集中是苏南乡村居住形态发展的主流趋势[5]。首先，要增加村庄居民对现行集中社区的接受度，必须综合考虑乡村的环境保护要求和村民的空间诉求，分步进行居民区建设(表5)，并根据村民反馈进行相应的修缮和调整。其次，置换出的土地需要充分考虑空间形态的内在功能，将其用地性质融入到村民的日常生活，依据其原有的空间肌理为村民提供观景、休憩、娱乐等生活空间。另外，为避免“强势文化”对“弱势文化”的“殖民”，集中社区应着重考虑对苏南乡村独特环境和独特文化的保护。在住宅空间布局上突出建筑与院落、建筑与环境之间的组合关系，提高绿化率，尽量延续村庄肌理。在建筑空间形式和色彩上延续传统住宅精髓，有意还原其青瓦白墙的空间风貌，并加强与自然环境的契合。

表5 不同居民点集中模式的分步行动策略

4.3 基于社会需求的规划调控策略

4.3.1 “多规融合”实现规划间的衔接补充

乡村规划受诸多因素的影响和制约，特别是针对苏南乡村特殊的政治环境和生态环境。因此，必须从统筹视角出发，改革规划体制，建立相互衔接、统一协调、功能互补的“多规融合”规划体系[6]。一方面，政府应建立多种控制线的“多规融合”，弱化以GDP为主导的考核制度，把环境保护和资源分配指标纳入地方政府的绩效考核，并加以“三生空间”的民主监督机制。另一方面，政府应在全域引导下达成部门共遵的生态保护意识，在部门各自管理的生态要素基础上，理清要素的空间边界，构成统一的“共管边界”[7]。另外，相关职能部门应明晰各自的管理权责，统筹建立“三生空间”的综合管控机制，以实现对“三生空间”的有效保护，特别是对“生态空间”的有效保护。

4.3.2 “公众参与”促进主体间的利益共享

公众参与是指具有共同利益的个体或非政府社会组织，通过合法的途径介入各类社会公共事务中涉及公共利益政策的制定及决策过程[8]。CH村生活空间的营造、XD村生态空间的维育，以及SR村生产空间和生活空间的改善均可通过公众参与机制来进行提案和表达。为了更好地促进村民参与规划的过程，提高参与的广度和深度，可采取以下措施(表6)。

表6 公众参与规划的措施

5 小结

基于环境弱势群体需求的苏南乡村规划途径实践意义主要体现在环境资源的合理分配。随着城乡一体化进程的推动，特别是“三集中、三置换”政策的实施，在促进城乡环境资源流动、实现土地高效集约的同时，也出现了特权和精英阶层依靠资本和政策优势，获得不成比例的环境权益，环境弱势群体在资本劣势和政策“歧视”的双重压力下承受不成比例的环境风险的现象。鉴于此，文章从环境弱势群体视角出发，结合苏南地区村庄调研实例，提取归纳苏南乡村中生态空间萎缩趋势明显、生产空间扩张范围模糊、生活空间集聚程度过高等规划问题，试图基于环境弱势群体的规划需求，提出有针对性的苏南乡村规划途径。规划引导层面注重规划思维的转变和规划政策的完善，以满足环境弱势群体的精神需求；规划整合层面注重生态空间的健康持续、生产空间的公平共享和生活空间的以人为本，以满足环境弱势群体的物质需求；规划调控层面注重多规融合和公众参与的落实，以满足环境弱势群体的社会需求。