论述我国城市土地使用制度的演变及其问题

【摘 要】 建国至今，我国城市土地制度改革以改革开放为界限主要分为两个阶段：1978年以前是城市土地无偿使用阶段，1978年以后是城市土地进行有偿使用制度的改革。改革开放以来我国城市土地使用制度改革取得很大成效，但改革实践中还存在着一些问题。本文通过对我国土地使用制度的演变过程的梳理，了解了我国城市土地使用制度存在的问题，为今后不断完善完善土地制度改革，建成符合社会主义市场经济要求的土地管理制度提供参考意见。

【关键词】 土地使用制度 演变过程 问题分析

一.我国城市土地使用制度的演变

土地使用制指人们在使用土地所形成的制度性的经济关系，是对土地使用的程序、条件和形式的规定。新中国成立60多年来，特别是改革开放以来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化，经历了土地无偿使用和土地有偿使用两个时期，本文将从这两个方面梳理我国城市土地使用制度的演变过程。

1.1 城市土地无偿使用时期

建国初期，我国城市土地属于全民所有，可以无偿占有和使用，不存在地租，更没有级差地租。城市土地由国家（中央或地方政府）统一分配、划拔、处置，单位和个人无偿或低租金无期限使用，其演变过程具体表现在以下四点：

第一，从土地可以买卖、出租，到受限制的买卖、出租，最后是严禁买卖、出租。新中国成立至 1956 年，城市私有土地基本上可以買卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。1956 年对城市资本主义性质的地产进行社会主义改造时，对私人土地所有权作了严格限制，只准使用，不得买卖、出租或以其他形式进行转让。1983年国务院发出通知制止买卖和租赁土地，1986年又重申了这一规定。自此，土地买卖已经完全受限了。

第二，从土地的有偿使用、有偿转让，到象征性的有偿使用和无偿调拔，最后到完全的无偿使用和调拔。新中国建立初期，只有国家机关、部队、学校是无偿使用城市国有土地。1954年2月政务院有关文件规定：“国营企业经人民政府批准占用的土地，不论是拔给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费”。自此，国营性质的土地使用者使用国有土地时，应一律由地政府无偿拨给使用，均不须再交纳租金。

第三，土地配置方式从市场配置为主向行政划拨为主转变。新中国建立之初即对城市国有土地实行行政划拨，而私人的合法土地交易通过土地市场来完成的。随着城市土地市场配置的主体不断减少，国家机关、企业、学校、团体、公私合营企业、私营企业或私营文教企业不能再通过市场购买和租赁私人土地，而是通过征用然后由政府行政划拨，导致城市私人土地市场日趋萎缩。

第四，从土地所有权和使用权的分离，到名义上可以分开，最后到两者实质的统一。国有土地交给单位或个人使用，但使用者并没有多大的使用权。后来，任何单位和个人使用土地都得层层上报审批，由国家主管部门审定使用方向、性质；不使用时，须由国家调转，不能自行转让。

1.2 城市土地有偿使用时期

随着我国经济体制改革和对外开放的发展，国家的经济体制开始发生巨大和深刻的变化，无偿的城市土地使用制度难以适应改革开放的要求，改革成为历史的必然，具体体现在：

第一，城市土地有偿使用制度的建立。为了与国际经济接轨，我国政府必须对中外合营企业的用地征收土地使用费，以保证国家的土地所有权在经济上得以实现。这一时期，征收土地使用费的出发点是为了解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题，这种尝试意味着我国城市土地从无偿使用向有偿使用转变，迈出了关键的第一步。

第二，城市土地流转制度的建立。自1987年深圳市率先实行国有土地有偿出让和转让以后，我国城市土地使用制度发生了根本性变化，从原来无偿、无限期、无流动的土地使用制度转变为有偿、有限期、有流动的土地使用制度，国有土地所有权在经济上逐步得到实现，为国家财政、城市基础设施建设提供了大量资金。

第三，城市土地储备制度的建立。土地收购—储备—开发—出让机制的初步形成。为了增强政府对城市土地一级市场的调控能力，运用市场手段优化配置数量庞大的存量建设用地，提高城市土地资产的附加值和出让效益，土地储备制度应运而生。经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。

二.我国城市土地使用制度存在的问题

无偿的城市土地使用制度最基本的弊端有二点：一是在经济和社会生活日益复杂的条件下，尤其是我国的工业生产和城市建设由外延型扩大再生产为主转向以内含式扩大再生产为主，生产要素重组频率不断提高的条件下，这种制度无法保证资源配置的效率。二是由于土地权益与其他生产要素融合在一起，无法准确地评价土地利用效益，并且缺乏提高土地利用效率的内在动力机制。

现行的城市土地制度存在的问题有三点：一是土地价格的市场形成机制和地价调控机制有待完善。近年来，我国各大城市地价上涨迅速，并与房价形成螺旋上升。土地价格上涨有其内在的客观原因，但也有不合理的因素在助推，如地方政府片面追求土地收益和开发商炒作等。二是征地补偿机制亟待完善。随着我国城市化水平的不断提高，大量的人口和产业向城市集中，城市土地向外扩展成为不可避免的趋势，越来越多的农村土地被纳入城市用地的范围。在征用农村集体土地的过程中，地方政府为了降低土地收购成本，尽量压低土地征收补偿费，农民土地权益受到严重侵害。三是城乡建设用地市场分割，土地权益不平等在我国城乡二元经济结构下，土地使用制度不统一，交易规则和方式各异，国有建设用地和集体建设用地普遍存在着不同权不同价的现象。这一现状不利于生产要素在城乡之间的合理流动，也难以实现城乡土地的节约集约利用。

三.我国城市土地制度未来改革趋势

1.加强土地产权制度建设，健全城市土地权利体系。我国城市土地产权制度的基本框架已经形成，但在具体权能的设定和相关土地权利的保护方面还不完善，实践中由于土地产权制度不健全而导致的土地纠纷时有发生。因而要建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地使用制度，应当着力加强土地产权制度建设，实现土地产权的细分化，为城市土地的高效利用和土地产权的合理流动奠定制度基础。

2.进一步扩大市场配置土地的覆盖面。首先是要进一步完善工业用地招拍挂制度。其次是要严格执行《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围。到2020年，除军事、社会保障性住房和特殊用地等继续划拨外，全面实现国有土地的有偿使用。

3.逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，切实保护农民土地权益。妥善处理好征地补偿问题，不仅是经济问题，也是政治问题。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

4.统筹城乡发展，逐步建立城乡统一的建设用地市场。实行统一的城乡建设用地管理制度，在统一的土地规划管制下，遵循统一的招拍挂、交易许可管制等市场交易规则，不论是集体建设用地还是国有建设用地，都应该在统一有形的土地市场进行交易。只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，国有土地使用权和集體土地使用权的待遇平等，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”，构建城乡一体的建设用地市场。

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作者简介：刘璐璐（1995-），女，彝族，辽宁，研究生，研究方向：民族经济学，中央民族大学，北京市，100080。