甘肃省人民调解案件补贴及司法社工介入专职化队伍建设的反思

【摘 要】人民调解发展到现今存在的诸多问题，其中第一个人民调解经费补贴问题矛盾突出，而经费补贴又是人民调解发展的基石，因此经费补贴问题应尽快的采取有效措施弥补不足。第二个是人民调解人员与结构化改革创新问题，如何行之有效的使人民调解工作适应现阶段的社会，笔者于文中提出了人民调解与司法社工的互联新方向，即建设人民调解专职化队伍。

【关键词】 人民调解 经费补贴 专职化

一、甘肃省人民调解现状及重要性分析

（一）甘肃省人民调解的现状

甘肃省地形狭长、地缘辽阔，民族众多，经济发展水平相差较大，纠纷日益增多、纠纷的类型也随着经济发展产生了新变化。从纠纷的类型来看，传统的民间纠纷一般是民与民的纠纷，即邻里之间的纠纷。现今的民间纠纷中村民与基层干部、村民与企事业单位或其他经济组织之间的纠纷日渐增多。从纠纷的领域来看，随着经济的发展，影响社会稳定的各类矛盾和不安定因素增多，解决难度也增大，纠纷的领域也在逐渐扩大，由原来传统民间纠纷如：婚姻、家庭、邻里等方面，扩展到社会经济生活和政治生活的大部分领域如：资源开采利用、移民搬迁、土地征用等，由于社会经济文化发展所带来的新型社会纠纷层出不穷的出现[1]。

自2011年1月起人民调解施行至现今，人民调解得到不断的重视和发展，尤其对解决基层人民内部矛盾而言，走诉讼程序已不是解决矛盾纠纷的必经途径。根据《人民调解法》和《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的规定，人民调解是免费的，不收取任何费用，工作保障经费的责任主体是县级以上地方人民政府、村（居）委会以及企业事业单位，对人民调解工作所需经费，县级以上地方人民政府应当给予必要的支持和保障。因此，人民调解就成为一种简单、便捷、成本低且行之有效的非诉讼矛盾纠纷解决机制。

（二）人民调解的重要性分析

甘肃省近三年通过人民调解这一方式进行调解的各类矛盾纠纷的办案量相对平均。通过分析可以得出，目前甘肃省各市在民间矛盾问题处理方式上，仍以人民调解为主要方式，由于人民调解既是我国传统矛盾纠纷解决方式的时代提炼，又是我党群众路线在基层矛盾纠纷解决过程中的创造性发挥，具有非常强的时代性和政治性。因此，人民调解在未来相当长的一段时间仍是民间纠纷的主要解决方式，但需要伴随时代的发展而深化改革。

全国各省十年来通过人民调解进行调解的各类矛盾纠纷的数量达5746.9万件，其中2011年各地人民调解组织共调解各类矛盾纠纷893.5万件[2]。人民调解正响应十九大报告所指出的，在构成新时代中坚持和发展中国特色社会主义的基本方略是要坚持在发展中保障和改善民生。坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

二、甘肃省人民调解目前面临的问题

（一）人民调解员待遇及案件补贴问题

人民调解办案经费补贴严重不足这一现状，办案经费补贴也低于每个市的人均最低生活标准，这导致人民调解人员在大部分程度上都是由社区行政化人员担任，或者兼职担任，对人民调解工作的开展执行和发展造成了很大程度上的限制。这阐明了甘肃省的人民调解工作分配不均的情况和人民调解补贴严重不足的严峻形势。所以甘肃省人民调解经费补贴存在的问题若无法妥善解决，人民调解就无法高效的发挥其本身的作用。从另一个方面来看，《人民调解法》表明要通过地方立法落实人民调解工作经费，但并非有了《人民调解法》的支持，人民调解经费保障问题就迎刃而解。甘肃省近三年的人民调解案件数和人民调解办案经费补贴总数表明，人民调解委员会和人民调解员得到的人民调解补贴相对较少。人民调解的类型和难易程度不分明，人民调解员所得到的案件补贴也相对不分明。导致甘肃省人民调解经费补贴问题并未因《人民调解法》的实施得到较大的改善，法律落实不到位问题，也使得人民调解经费补贴得不到保障。

（二）人民调解人员专业性问题

人民调解员目前主要是社区行政化人员担任或者兼职担任，所以人民调解员的专业素质和专业化水平不高。

（三）基层社会治理转变问题

人民调解在传统的社会矛盾纠纷解决中采用人情法理结合的方法具有良好的效果。近年来，伴随着案件种类的提升，领域的扩展，诸如医疗纠纷、劳动、环境纠纷等新型矛盾的涌现，人民调解的方式和专业性则显得捉襟见肘，需要用更为新式的、专业的方法去调解矛盾。十八大后提出“国家治理能力与治理体系的现代化”，强调“社会管理”向“社会治理”转变，以及十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局。而现代社会由熟人社会逐渐演变成陌生人社会，尤其是大量人口涌入城市造成的人口多元化结构，使得基层社会治理的主要阵地—社区治理更是难上加难。人民调解在发展中的桎梏所导致的不足，使得人民调解公信力下降，人民更倾向于公安司法系统或者上访等途径。

三、对于甘肃省人民调解发展的几点建议

（一）人民调解经费补贴建议

目前，在没有地方立法的支持下，可以采取办案补贴的方式来进行经费的分配。如安徽省推广“以案定补”“以奖代补”也是暂时解决人民调解经费的较好办法。对于任命调解员的工作可以根据人员的专业、资历等来分配，其补贴金额按案件的难易程度及数量分为不同等级进行发放，对于简易民事纠纷（不需要调查取证，直接现场即可化解的民事纠纷案件），调解成功每一个案件，可给予补贴10-20元不等；一般民事糾纷（需要进行调查取证，并有较全的材料和规范文书的纠纷），调解成功履行协议并归档可给予补贴30-50元不等；疑难民事纠纷（纠纷周期性一年以上的纠纷），并经反复多次调解才成功的纠纷，调解成功履行协议并归档可给予补贴80—100元不等。重大民间纠纷（对社会稳定有重大影响的纠纷，涉及“民转刑”等纠纷），调解成功履行协议并归档可给予补贴200—300元不等。[3]调解案件人次、时间分配上。每起重大复杂疑难纠纷由3—6人进行调解，调解时间15天；一般纠纷由2—4人进行调解，调解时间7天；简单纠纷由2人进行调解，调解时间4天，调解员的误工补贴每人每天35元，生活补贴每人每天25元。划定疑难、一般、简单民事三类纠纷类型，由现政法委和司法局判定。[4]

（二）专业人民调解队伍建设

就笔者收集到的数据来看，甘肃省对于人民调解的需求仍然很大，目前随着社会分工的不断加深，兼职性的人民调解员岗位显然无法满足人民调解的需求，又由于现代社会对于专职专岗以适应工作精细化体系化的需求，所以人民调解职业体系伴随着现代化职业体系的建立已然浮出水面。

一方面，专业人民调解队伍的建设首先就是专职化，即人民调解队伍不再是由现阶段社区主任+兼职的模式，而是由专职的人员管理人民调解，负责日常的事务，或者说人民调解不再是社区中的一个挂牌部分，而是转变为由政府指导的，去除行政化的由人民内部解决自身矛盾的地方。其次专业人民调解队伍的建设需要人民调解专员具备专业素养和内涵，尤其是对人民调解的价值观、人民调解的工作方法、人民调解的法律适用以及自身心理素质等方面的专业素养，都要达到专业化的水平。这已然涵盖了基层法律工作者或说基层法律服务提供者和社会工作者两个专业。未来的专业人民调解队伍是为基层人民提供法律服务的社会工作人员，即司法社工这一范畴。所以人民调解的专职化与人民调解的专业化相当于司法社工的“鸟之两翼，车之双轮”，即能运用专业的知识和手法，以高效且良好的服务为基层提供法律服务，又能行之有效的解决人民内部的矛盾，最后还能解决人民调解队伍自身存在的问题，即专业的岗位做专业的事情。

另一个方面，专业人民调解队伍的建设从公共法律服务体系建构的角度来看，其属于法律服务范畴，而地方上将人民调解归属于综治维稳办的一个分属，且会定制指标，并受制于双重管理模式。但是人民调解队伍不同于强制力保证下的司法和行政执法，应该运用最接地气的手段、最实效的服务回归到为人民服务中去，以贴心的服务、善治的理念、柔软的手法、最大的支持来帮助矛盾纠纷双方解决问题。

（三）加强社会治理模式

党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。人民调解机制的大力发展，既是社会治理社会化、法治化、专业化的结合，更是趋向提升人民幸福感的必然途径。

四、甘肃省人民调解与司法社会工作互联与嵌入的可行性

（一）调解人员的专业化与创新化

在专业化方面。首先人民调解与司法社会工作从本质上讲都是非盈利性质的，都是为人民提供社会服务，所以两者在本质上有高度契合性。其次，传统的人民调解与司法社会工作在价值观上都是利他性的，其为人民解决问题并不是以收取报酬为目的。并且人民调解与司法社工在工作中所遵循的基本原理也有高度的契合性。如两者都会以柔性的方式在合法合理的前提下，作为第三方来沟通矛盾双方，以矛盾双方自治自决为前提，并建立融洽的专业关系，解决问题。

在创新化方面。传统的人民调解与司法社会工作有许多相同的价值观与理念相契合，但是由于知识或者技巧的欠缺，大都由经验主义使然，因此许多的人民调解员并不能以身言传所用的工作方法。而司法社会工作则不同，在与矛盾双方的沟通中，其能熟悉的运用司法社工专业的治疗方法和技巧，能自由且良好的切换自身所扮演的“角色”，如：中间者、倾听者、咨询者、指导者、资源链接者等，并且能够良好的运用同理心、聆听、激励、双赢、引领等技巧，与矛盾双方建立良好的关系。[5]

（二）调解体系的专业化与创新化

传统的人民调解体系即程序化是碎片化的，并没有一种固定模式，多是由案件调解员自身水平和习惯所决定，这也造成了调解程序的差异化与多变性。虽然人民调解是非诉讼的调解模式，但为了调解过程和结果的公正性，专业化的调解体系还是要进一步的加强。司法社会工作则拥有一套成熟完整的过程体系，包括：接案、初期评估、计划、介入、过程评估、结案、后期评估。每个步骤都有明确的指标，将之嵌入到人民调解中，可以做到无缝衔接，因此可运用司法社工本身的专业性技巧通过，同理心、聆听、激励、双赢等方式与矛盾双方建立良好的专业关系，之后通过其过程体系进入到调解中去，直至矛盾双方问题的解决。

五、结语

党的十九大的报告中特别提到依法立法，我们可以从两个层级来理解，一个是国家宪法，应该高度关注当前的人民调解的各项法律、制度或规章当中是否存在与宪法原则相违背的现象。第二个是立法法，通过严格遵循立法法，保障整个法律体系的科学性、系统性、协调性，才能保证人民调解在改革过程中有良法可依，这样才能够真正的实现良法善治，而良法是善治的基本保障。

甘肃省人民调解由于现实性的问题亟待进行改革创新，而司法社会工作又能保持与其高度契合性，使这两个职业有了互联与嵌入的可行性，将两种方式进行合理、科学的结合，既可以符合目前社会治理的需要，又能够建立专业的、职业的新型调解制度，是人民调解与司法社会工作的发展新方向。

【参考文献】

[1] 杨平华.甘肃民族地区人民调解制度的适用[D].西北民族大學：西北民族大学，2010：1—75.

[2] 赵阳，曾敏.全国有人民调解组织81.1万个[N].法制日报，2012-10-30（001）.

[3] 王浩然.安徽省人民调解调研报告[D].安徽大学：安徽大学，2011：1—36.

[4] 郑生贵，黄云宜青海省达日县积极落实人民调解员补贴经费[J].人民调解 2008（12）：46-46.

[5] 杨旭，司法社会工作服务对我国调解制度的嵌入性研究[D].华东政法大学社会发展学院：华东政法大学2016（20）：34—42.

作者简介：付珣（1991-），女，四川成都，司法社会工作。