检察机关行政公益诉讼程序性问题初探

检察机关提起公益诉讼一直以来备受社会各界关注，随着《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的出台以及《行政诉讼法》的修改，相继确立了检察机关提起行政公益诉讼的法定地位。从现有的司法实践来看，检察机关提起行政公益诉讼程序方面还有诸多需要完善之处，需要相关立法及司法解释予以明确规定。本文从检察机关提起行政公益诉讼程序的必要性和原则出发，就检察机关行政公益诉讼程序性问题做了简要的探讨，以期深化对检察机关提起行政公益诉讼程序性规则的研究，推进检察机关提起行政公益诉讼的司法实践。

一、检察机关提起行政公益诉讼程序的必要性

（1）程序正义原则的要求。程序正义被称为“看得见的正义”。公正程序就是一套公平的竞赛规则，是实体公正的保证。法律从静态转化为动态，始于程序，而程序的不公正极易导致人们对司法公正这一价值判断的模糊。之所以要设置完善检察机关提起公益诉讼的环节和具体的操作流程，是因为这些流程和环节被设置后能够推动行政公益诉讼案件的办理，使得案件的办理有理可依有据可循，在取得结果正义的同时也实现程序正义。以实体公正体现程序公正，以程序公正保障实体公正。行政公益诉讼最终的目的也是为了保护公共利益追求正义的实现，设置行政公益诉讼的具体操作程序是程序正义原则的要求。

（2）公益性目的的需要。在公益诉讼出现以前，行政机关违法行政行为侵犯公共利益的时，救济途径主要是由当事人向上级机关举报，在上级机关处理不当时，还可以再向上一级举报。然而，行政机关之间的各种利益关系导致行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义等现象。可见，行政机关自我救济对于公共利益的保护是非常有限的。“公益诉讼制度，是充实、完善社会公共利益的重要基础，是实现社会公平、正义的必要途径，是符合诉讼制度目的的，是宪法有关民主、监督的内容在诉讼领域的具体体现，是对历史和当今世界有关国家的公益诉讼相关规定的合理借鉴，是民主与法制建设不断健全的需要。公益诉讼对行政机关的自我救济是一种补充与改善，合理健全的运行程序能保障更好地运用行政公益诉讼这一手段，进而有效保障公共利益。

二、检察机关提起行政公益诉讼程序的原则

（1）公益保护原则。从行政公益诉讼设立的目的来看，就要求检察机关提起行政公益诉讼的案件必须是涉及国家利益和社会公共利益的案件，在《行政诉讼法》中明确限定了检察机关提起诉讼的范围。可以看出，并不是所有损害国家利益及社会公共利益的案件，都需要检察机关提起诉讼，检察机关在诉前还应该进行必要性的衡量。这一衡量性的标准主要是看国家利益和社会公共利益是否收到严重损害，如果不是重大、没有其他诉讼主体起诉，确实需要检察机关介入，检察机关一般不提起诉讼。否则就会导致司法权过度干预行政权，影响国家权力的平衡，违背设立检察机关提起行政公益诉讼的初衷。

（2）行政有限性原则。现实生活中侵害公益的案件时有发生，如果政府或者其他行政机关能妥善处理好就不需要检察机关的介入，但行政机关之间的各种利益关系导致行政执法过程中仍然存在一些问题，行政权自身监督有限，此时司法权介入是十分必要的。司法的最终保护对国家公权力而言是一种补充，这样才使私治与国家干预之间最终平衡。因此，行政公益诉讼的设计上要充分发挥行政监管在公益保护方面的作用，将司法救济作为最后的保障。

（3）诉讼效率原则.“迟来的正义乃非正义”，效率与正义从来都是理想型诉讼所追求的目标。美国著名学者波斯纳主张，正义的第二种含义，也许是最普通的含义是效率。诉讼效率是衡量一个国家诉讼制度科学与否的重要标准之一。在行政公益诉讼中，坚持诉讼效率的原则既符合对公益保护的迫切要求，又有利于实现维护社会和谐的目标。有学者认为，为追求诉讼效率在制定行政公益诉讼诉前置程序中应注重诉讼效率原则，对各项诉前程序进行严格的时间、方式、成本规定，有利于督促检察机关及时行使权力，促使行政机关优先进行自我救济自我处罚自我整改，避免拖延，减轻诉累。

三、检察机关行政公益诉讼程序性问题及思考

（1）诉前程序方面存在的问题。关于检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序，目前法律上并没有做出具体系统的规定，仅在最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中有所提及。诉前程序虽然沿用了检察建议这样一种近年来检察机关广泛运用的检察监督形式。但由于有行政公益诉讼这一强大的后盾，公益诉讼诉前检察建议和以往的传统检察工作中使用的检察建议相比效果还是发生了很大的变化。“这些变化的产生与行政机关面临被检察机关起诉而增强纠错或履责的能动性有关，也体现出检察机关提起公益诉讼制度的优越性。”有观点认为诉前程序是检察机关履行法律监督职能的一种非诉监督形式，从法律性质上看是一种“建议”，不具有强制性。只有为诉前程序“正名”，明确而恰当地予以定性，才能将理论与实践融为一体，形成一个内部自洽的制度模式和解决途径。除此以外，行政公益诉讼诉前检察建议回复期限也是实践中争议较大的问题，由于行政行为方式多变、内容复杂，其发生原因受到多方面因素的影响，结果方面也具有隐蔽性和潜伏性，使得行政机关对案件的调查、取证、监管履职等相对繁杂，而诉前程序规定要求行政机关在一个月内就检察建议进行回复说明并整改，从时间上来看，行政机关在很多时候即使能及时回复，积极整改，在一个月内也难以整改到位，而且公益诉讼案件致害原因复杂而且鉴定周期长，一个月的回复期间确实比较短。因此相对延长行政机关的回复时间显得尤为重要。

（2）举证责任的具体分配问题。举证责任倒置是现代行政诉讼中的一项基本原则，这主要是基于行政机关对案件证据的接触与搜集具有直接性与便利性。对于检察机关提起行政公益诉讼而言，举证主要有两个环节，第一是发生损害时行政机关存在作为或者不作为的行为，第二是在诉讼过程中的举证。在行政公益诉讼中，被诉行政行为是被告做出的，行政机关对自己做的出行政行为相关情况更为了解，處于更接近证据的地位，拥有更强的举证能力，也应当为自身行为的合法性做出举证。如果让检察机关承担此环节的举证责任，就会造成对资源的浪费，同时也不利于保护公共利益。因此，实行举证责任倒置既是行政诉讼本质和原则的体现，也是行政公益诉讼案件的实质要求。实行举证责任倒置并不意味着检察机关就其提起的行政公益诉讼不需要承担任何举证责任。检察机关也应按照行政诉讼法举证原则的要求，对国家和社会公共利益受损害的事实、程度，以及国家和社会公共利益的损害与被诉行政行为之间的因果关系承担举证责任。行政机关在行政公益诉讼中应当提供证据证明其行为的合法性，并在案件事实真伪不明的情况下承担不利的诉讼后果。无论何种案件，都存在败诉风险，这一风险的出现激发了行政机关对公益诉讼案举证的必要性。有利于诉讼中诉讼事实和证据的认定。

行政公益诉讼监督除了抗诉程序外，还有重要的一部分就是诉讼执行的监督，法院对行政公益诉讼做出生效裁判，检察机关应对其是否得到充分、有效地执行享有监督权。如果法院支持了检察机关的诉讼请求而最终得不到执行的话，判决将知识一纸空文。所以检察机关对于行政公益诉讼的执行必须享有监督权，这样才能使判决确定的权利义务得到落实，才能使国家的利益和社会的利益真正得到保护。

参考文献：

[1]林春茂.我国检察机关提起公益诉讼研究：[硕士学位论文].石家庄：河北经贸大学，2015年.

[2]【美】理查德.A.波斯纳著.《法律的经济分析》.中国大百科全书出版社，1997年3月.

作者简介：

王侃，恩施市检察院民事行政检察部检察官助理。