国外土地规划立法特点给我国的启示

袁洋

【摘 要】目前我国经济快速发展，城市化水平不断提高，各类建设项目越来越多，对土地的需求也越来越大。由于我国人多地少的国情，土地越来越成为制约社会经济发展的主要因素。本研究在介绍日本，英国和美国三个典型国家土地规划立法概况的基础上，分析了国外土地规划立法的主要特点。针对我国土地规划立法的现状，建议中国应该借鉴国外土地规划立法的成功经验，制定专门的《土地规划法》，建立符合新形势的土地，利用规划体系的基础上进行协调，协调良好的关系与其他相关法律，完善立法体系，增加公众参与规划的数量。

【关键词】国外；土地规划立法；启示

土地规划在国外已有二百多年的历史，由于各国土地制度和社会经济制度的不同，形成了不同的土地规划模式，具代表性的有日本模式、英国模式和美国模式。虽然不同国家的规划模式不同，但总的来说，一般的立法制度与国外土地计划都是相对应，这是为了确保计划的权威和实施。然而，我国的土地规划并没有单独立法，这是造成我国严重的土地滥用和规划效率低下的主要原因。

一、国外土地规划立法情况

1.日本

日本是土地私有制国家，同时又是一个资源小国，土地资源十分贫乏，人多地少。因此日本十分珍惜土地，非常注重合理用地。日本的规划体系分为国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和部门土地利用规划四个层次。国土综合开发规划是在国家经济计划、公共投资计划等计划的指导下，综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局，提高社会福利的综合性规划。国土利用规划是从土地资源开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划。土地利用基本规划是以国土利用规划为依据，进一步划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等地域，并规定各地域土地利用调整事项等具体的土地利用规划。各地域内再进一步制定土地利用的详细规划，如城市地域内进一步制定城市规划，农业地域内进一步制定农业规划等。日本十分重视以法律手段保证实施。在日本，有关土地的法律多达500多部，仅关于土地利用方面的，就有两类六部。

2.英国

英国的土地规划分为四个层次：国家级、地区级、郡级、区级。国家级规划方面的主管部门是社区和地方政府部，负责发布英格兰地区的规划政策和指南，批准区域规划政策，受理对地方规划管理机构的申诉。区域规划又称区域规划指南，包括区域粗略的建房数、主要交通干线分布等，它一般跨郡编制，通过召开区域协调会议制定。郡级规划又叫结构规划，主要提出本郡土地利用的方针政策及发展的框架结构，它有各类用地指标和粗略的规划图，对区级规划有较强的指导作用。区级规划，又称地方规划，是各种详细规划的发展与实施规划，是结构规划的具体化，是审批规划许可的依据。四级规划均具有法律效力，后二者与土地利用关系最为密切，区级规划是规划体系中的基础。

英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当开发项目不被当地政府许可时，申请者可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。

3.美国

美国实行土地私有制，联邦拥有大约32%的土地，主要集中在美国西部，州及地方政府大约拥有10%的土地，私人拥有大约58%的土地。美国联邦层面的土地利用管制策略归纳起来，主要可以体现在以下层面：对联邦所有土地的管理；联邦对州等土地利用管制的立法引导；通过联邦项目参与土地利用管制；联邦最高法院的判决对州等土地利用管制相关规则、手段的审查确认。

美国的土地规划管理模式是市场主导型，即分散的管理系统，国家对规划不进行集中统一管理，只制定政策，土地利用规划的绝大部分权利集中在地方政府手中，管理也是由地方政府负责的管理体制。

二、国外土地规划立法特点

1.具备完整的土地规划体系

虽然这三个国家的体系各不相同，但是在规划方案制定和修改都有着十分严格的程序并经过详细的论证，制定的规划不仅科学而且实用性强，规划真正起到了指导和控制土地合理利用的目的。从规划体系看，各个国家虽然不存在独立的土地利用规划体系，但其规划的层次有一个共同点，就是都有全国性、区域性的和地区性的完整规划体系。并且各国土地利用规划与空间规划、国土规划、区域规划、城市规划及乡村规划等融为一体，不是相互独立、需要去协调衔接的规划，土地利用规划已成为空间规划等的核心。这是形成系统完善的规划立法体系的基础。

2.具有完善的法律保障

英国1909年就颁布了第一部规划法，以后近百年间多次制定和修订有关法律法规，先后颁布了多部相关法规。其他许多国家都有专门的土地区划法，如日本有《国土利用法》。美国虽然没有全国性的规划法，但是每个州都有自己的完善的法规，美国土地利用规划的实施主要通过立法。此外各国都制定了严格的法律程序，建立了有關制度，并普遍采用规划许可等控制手段，保证规划的实施。

3.重视公众参与

各国大多通过法律对公众参与加以明确规定，如英国在规划过程中必须多次举行公众听证会，并及时修改规划，公众意见也是批准规划的重要依据；美国公民有权决定是否进行土地利用规划，市镇土地分区规划要经过居民表决讨论，半数以上同意方可进行；日本还有专门的专家审议机构，负责对规划进行审议。

三、国外土地规划立法对我国的启示

1.建立合适的土地规划体系

我国已建立了国家、省、地（市）、县、乡5级规划为主导，包括总体规划、专项规划、规划设计等类型的较为完整的规划体系。但目前我国土地规划体系仍不完善，缺乏对土地利用规划具有宏观指导作用的国土资源综合开发整治规划，各级规划的分工还不明确，规划管理主要由国务院土地行政主管部门统一负责。国外最高级别的土地规划体现国家的社会经济发展规划，对下一层次规划只具有指导作用。而地方制定的规划内容十分详细，往往是很厚的一本书并附有分类很细的规划图。而我国大多是宏观上过细，微观上过粗。

2.制定相应法律

国外在土地规划方面都有比较完善的法律法规，也形成了一个完善的法律体系，保证了国土规划的顺利进行。要树立土地利用规划的权威地位，实施严格的土地用途管制制度，就必须加强立法工作。建议将国土规划立法，列入全国人大立法内容，做到有法可依，依法行政。统一集中规划管理权，真正把土地资源开发和利用规划实施纳入科学与法制轨道。强化土地利用规划的实施管理和体系建设，最终形成中央和地方共同管理，各部门参与，分区制度和指标控制相结合的“立法—规划许可—计划制度”的科学管理体系。

3.提高公众参与度

国外在制定规划过程中十分注重公众参与，要求市政府在规划交付批准或颁布的时候，给公众一个审查和发表意见的机会。从我国的国情出发，完全效仿国外的公众参与制度是不现实的，但从社会发展的角度，从实现社会公平的角度，从提高规划科学性的角度，提高公众在规划制定中的参与程度是必然的趋势。

四、结语

市场经济国家和地区普遍程度不同地开展土地利用规划，而且近年来还有进一步加强的趋势。建立起一个完善的、科学合理的、富有权威性的土地利用规划体系，加强对土地利用的指导和约束尤为重要。而我国的土地利用总体规划的研究刚刚起步，所以学习外国经验，了解外国模式是非常重要的。

【参考文献】

[1] 但承龙，王群.西方国家与中国土地利用规划比较[J].中国土地科学，2002（2）：43-48.

[2] 娄文龙.国外土地利用规划制度比较及其借鉴[J].浙江国土资源，2004（11）：54-56.