政府购买社区养老服务的案例研究

吴春美

【摘 要】面对数量迅速膨胀且需求越来越多样化的老龄人口，如何运用政策来实现老有所依成为了我国政府必须积极应对的一大难题。本文致力于调查成都市武侯区养老服务的供给情况和老龄人口及其亲属需求情况，通过分析，找出服务供给与服务对象需求不匹配的问题所在，再根据实地调研和访谈深入了解成都市武侯区社区养老服务存在的其他问题，并找出产生的根本原因，针对问题结合行政管理与公共经济学相关知识，为政府购买养老服务的相关问题提出可行性的建议。

【关键词】政府购买；社区养老服务；第三方评估

我国自计划生育政策实施后，人口老龄化问题逐步加深，伴随着现代医疗水平和人们生活水平提高，使得我国老龄人口平均寿命延长，这也加剧了我国的人口老龄化事态。2009年12月，全国社科规划人口学科组长田雪原在《新中国人口政策回顾与展望》中对人口变化未来趋势有三点总结，其中一点总结直指中国老龄化现象将愈加严重，老龄人口在2030年占比为17.4%，2050年占比将超过27.14%，这个数字是联合国教科文组织对老龄化社会的老龄人口占比界定中10%的2.7倍，这就预示着，在本世纪中叶，我国应对人口老龄化问题方面的任务非常紧急且形势严峻。但是根据最新数据，截至2017年年末全国60周岁及以上老龄人口数为24090万人，占总人口的17.3%，65周岁及以上老龄人口数为15831万人，比重为11.4%。老龄人口占比17.3%已经接近之前预测计算的“老龄人口在2030年占比为17.4%”，而这个数字比之前预测的提前了12年。人口问题是我国在社会主义初级阶段面临的重大难题，同时也是制约着我国社会发展和经济发展的关键因素，受到人均寿命延长强度的冲击，导致没有办法从根本上改善未来50年养老金财务体系状况。现阶段，由于人口生育政策负面效应造成的家庭内部人员老中少构成4：2：1结构加剧，家庭养老压力过大，而机构养老问题近年来有频频爆出问题重重，促使许多老年人及其亲属选择社区养老。面对如此严重的老龄化问题，为保障养老服务改善和精准提供，政府和在老年服务提供上有绝对优势的社会组织合作势在必行，为我国政府购买养老服务提供了契机。2014年8月26日财政部、民政部等四部门联合下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，旨在要加大政府简政放权力度，以多层次高质量满足老年人需求为出发点，坚持政府引导、社会参与的原则，充分发挥市场在资源配置中的关键性作用，牢牢把握加快养老服务业发展的战略机遇期。

成都市统计局“六普”重点课题研究报告中曾指出：在成都市的五城区（一圈层）中，武侯区老龄人口以148786人居于首位，在全市60岁以上人口中所占比重为7.35%。但是现阶段，在养老服务中仍然存在着供需不平衡、监督机制不完善、服务质量参差不齐等诸多问题。

一、相关概念涵义

社区养老又称社区助老，以家庭供养为核心，社区服务为关键，居住在家为表现形式的独特的养老方式。由社区成立养老机构，为年满60周岁以上和生活不能自理或者完全不能自理的老年群体提供生活服务帮助，以社区为依托给老人提供日间照料和医疗健康服务等。与机构养老集中养老方式不同，不需要老人離开自己熟悉的居住地环境，同时也比传统居家养老更加凸显社区平台的重要性，可以在明确子女养老义务同时，享受到社区养老平台的服务作用。

政府购买服务是指政府通过财政资金，通过公开招标、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务承包给社会组织和企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。政府购买社区养老服务可以充分发挥市场的关键作用，有效进行养老服务提供方面的资源配置，提高养老服务水平。

二、成都市政府区政府购买社区养老服务的情况

武侯区政府在购买社区养老服务的工作中主要是在基础日间照料、养老医疗护理以及在养老服务人才队伍建设这几个方面进行采办。根据武侯区老年人的需求，向社会符合标准的养老机构和社会组织进行公开招标，将养老服务进行项目外包，以政府的财政资金来向社会组织拨款支付服务费用。采用竞争性招标购买模式，以期择优选取能提供高品质养老服务的社会组织。但是由于招标竞争性购买动力不足，资金到付存在缺口，效果并不理想。现阶段，由于服务主体是社会弱势群体，本身就缺乏监督意识，也缺乏对监督手段、渠道的了解，很少参与到对政府购买养老服务的监管中来，而这一群体恰好是能够给予最真实反馈的群体。由此可见，武侯区政府在购买社区养老服务中，其监督模式存在着不足。

国外政府在购买养老服务中还有一些第三方评估的经验值得我们学习。通常：1）非政府组织（NGO）；2）非营利组织（NPO），学校、志愿者组织等；3）中介组织；4）是国会以及下属的审计机关、司法机关等独立于行政机关的一些官方组织等会作为第三方评估主体。在政府购买养老服务方面，西方国家很早就导入第三方评估的力量，发挥第三方评估的功能优势。i目前，第三方评估被广泛用于政府行为的监督评估体系中，在很大程度上有效地激励政府行为朝着有效保质的方向开展，同时也为政府工作后续开展提供针对性的反馈意见，在实践中不断修正政府工作行为。武侯区政府的第三方评估机构是老龄委，但是由于其本身属于政府部门，监管起来存在必然的的利益关系，且与专业的第三方评估机构相比，其评估水平相对较差。政府购买居家养老服务的根本目的是为老年人提供质量更好，效率更高的养老服务，因此，建立科学的评估体系，确保政府购买服务质量十分必要。

其次，由于资金缺乏，武侯区社区养老服务从业人员素质和数量都存在严重不足。本来志愿者人数就存在较大的缺口，许多养老服务志愿者又都是短期提供服务，在服务业务水平还没熟练或者刚刚达到熟练水平就结束志愿服务，然后又换新的一批志愿者，这样难以保障服务提供的水平。

三、成都市武侯区政府购买社区养老服务的建议

（一）加大资金投入。好的质量是以充足的资金作为保障前提的，如果资金不到位，再好的制度体系也无法运转起来。所以政府应当加大对社区养老服务的投入，设立社区养老服务专项基金，加大福利彩票的资金支持。并对失能半失能老人和孤寡老人给予更多的政策资金关怀，对这部分人群的服务具有更高的难度和专业性，而调查研究发现，对于这部分人群所提供的的社区养老服务还缺乏专门的服务模块，也存在投资有限的情况，所以政府也应当对困难老年人群设立专门的投资项目并给予充足的资金支持。

（二）建立科学合理的养老服务人事制度。好的人事制度培育好的人才队伍，为了解决武侯区养老服务人才匮乏等问题，不论是在职人员的再教育培训还是专业人才的引进都离不开科学合理的人事制度。社区养老服务组织要想获得更多更好的人才，就必然要给他们提供具有吸引力的人才机制，建立合理的人力资源规划、薪酬福利制度还有绩效考核制度。

（三）完善监督评估制度。在监督反馈机制中，要以老年人的反馈为核心，正确引导政府购买养老服务的各个环节。可以为老年人设立专门的意见信箱或电话专线，并设立专门的督察小组，定期上门拜访，搜集意见反馈。同时聘请非政府部门的专业的第三方评估机构，对武侯区政府购买养老服务过程中各个方面各个环节以及被服务群体进行调查监督。

【参考文献】

[1]李春，王千. 政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨[J].中国行政管理，2014，（12）：38-42.

[2]时华，余世喜.政府购买社区养老服务：动因、模式及困境[J].中国劳动，2015（08）：74-77.

[3]项显生.我国政府购买公共服务边界问题研究[J].中国行政管理，2015（06）：38-45.