浅析高速公路征地制度存在的问题及建议

摘 要：高速公路建设土地征地问题上，主要存在以下问题，一是征地程序不符合高速公路线型用地特点，由于路线长、点多、面广，范围无法确定，导致用地手续滞后；二是因为严格的征地制度，牵涉部门众多，程序繁冗，为了尽快通车，出现未批先建的违法用地现象，造成征地带来的群体性事件，导致社会不稳定。本文提出了解决高速公路征地制度存在问题的思路和建议，完善更合理的高速公路征地制度，明确部门职责，加强卫片执法监督和土地批后实施监管，成立专业仲裁机构解决征地纠纷，改善社会和失地方在征地过程中的弱势地位。

关键词：高速公路；征地制度；问题；建议

引言：改革开放以来，我国社会发生了天翻地覆的变化，尤其高速公路建设。常言道“要致富，先修路”这是经济发展的必要前提，而高速公路建设需要大量的土地，土地和失地群众利益息息相关，现有的征地程序不符合高速公路用地特点，社会矛盾变得突出，个别甚至导致社会稳定问题。

一、我国高速公路基本情况

1.高速公路用地取得方式和基本程序

高速公路工程属于社会公益性项目，是服务于全体大众的基础设施。建设单位只拥有高速公路用地的使用权，所有权依然是国家，经营者只得到一定时间内的经营权力。按照我国法律，政府为了“公共利益”有权征用土地。高速公路用地由国家征用，通过行政划拨取得。根据土地管理和基本建设要求，主要征地程序包括：申报用地预审→用地预审完成→工可上报→工可批复→设计招标→设计→初步设计审查→初步设计批复→提交征地红线→用地报批→逐级上报至原预审有批准权的审批部门。

2.高速公路征地制度程序和实际报批的沖突性

现有的程序显然是针对块状工程设定，对用地范围比较明确的项目，工程设计和手续办理可以同步进行。但对于线状工程，由于报批周期长，线路一直在调整，会导致土地报批上报范围和预审范围不一致，如果严格按照预审要求的话，需重新办理预审审批。且在土地报批和实施过程中还会出现变化，始终处在办理手续的动态过程，整个制度设计几乎陷入了“死循环”中。

二、严格的高速公路征地制度暴露的问题分析

（一）预审和报批阶段大量重复的工作

根据目前永久基本农田划定，几乎所有高速公路项目都要占用永久基本农田。占用永久基本农田都要报国务院审批，更加加长了土地报批周期。按照“建设项目用地预审办法”预审和工程可研阶段红线捆绑，涉及规划调整暨占用基本农田必须按照“听证管理规定”进行听证，涉及占用耕地过多的需要开展耕地踏勘论证工作。

按照土地报批流程，从申报用地预审→预审完成→可研阶段上报→可研批复→设计招标→设计→初步设计审查→初步设计批复→确定征地红线→开始办理用地报批。随着高速公路线型设计的深入必然有所调整，导致上报用地红线和前期预审范围不一致，原则是用地预审需重新办理，但是事实均未重新办理，可是报批阶段因为线路的改变，需要重新开展土地利用总体规划局部调整暨占用基本农田补划方案、听证、压覆矿产资源等工作。土地报批审批后，批地范围与项目实际施工竣工范围不一致，这又会存在一个违法用地的问题，批甲占已。

（二）为躲避占用基本农田擅调整红线

我国实行严格的用地管制，占用永久基本农田都要报国务院审批，涉及土地利用总体规划局部调整暨占用基本农田补划方案、听证等工作，需要征得地方规划局、环保局、交通局、农林局、涉及乡镇村民组织等部门同意，严格的听证程序、较长的周期。而现实情况是，一般小项目高速公路为了避免报国务院审批，根本不报永久基本农田，擅自调整用地红线。大项目用地面积超过70公顷，本身需要国务院审批，由于层层审批，用地手续严重滞后，严格的用地管制并没有达到简化报征流程简政放权的效果。

（三）繁冗的报批程序导致未批先建违法用地的现象

严格的征地制度，牵涉部门众多，程序繁冗，一般取得用地批文短则2-3年，多则5年以上，为了尽快通车，带动地方经济，出现未批先建的违法用地现象，易造成征地带来的群体性事件，加重失地群众和地方政府的矛盾，导致社会不稳定。

三、解决高速公路征地制度问题的对策建议

1.完善更合理的高速公路征地制度

建议以某些区域进行试点，对于特殊项目特殊处理，尽量简化预审审批程序，预审阶段本身就是一个可行性研究报告预期阶段，设计深入不够，线路调整具有多变性，建议土地利用总体规划局部调整暨占基本农田补划方案、占用耕地过多的踏勘论证报告等手续滞后，采取承诺制。报批初步设计阶段，相对而言更准确些，上报用地后仍有变化的，新增部分采取鼓励补充征地方式进行补征地，范围发生变化的鼓励采取区域调整（调入调出地块）用地上报，更灵活处理报上范围和实际用地范围不一致的问题。

2.明确各部门职责积极配合

明确政府各部门在政府投资管理中的职责和地位，让政府在整个整理过程中尽可能处于中立的地位，这样既减少了政府腐败的可能性，也可以充分发挥政府的监督作用。明确政府国土主管部门职责，积极配合和指导建设方用地审批，而不是一味的站在审批角度。明确企业的投资主体地位，让企业加强规范用地意识并积极配合国土部门取得用地审批，合理合规取得用地手续，而不是一味的当翘脚老板，各部门分工明确、各司其职。

3.加强卫片执法监督和征地批后实施监管

加强卫片执法监督力度，对存在未批先建，批甲占已等违法用地，要严肃查处，既要处理事也要处理人并给与相关责任人党纪政纪处分，加重罚款金额。

通过确立土地批后监管，实现土地开发利用的全程跟踪监管，将各个关键时点的实际建设情况、审批结果与实施供地相对照，尽早发现可能出现的违法、违规用地问题；严格执行国土资源执法责任制，加大监管指导和部门互相监督力度，及时发现各地在土地执法工作中存在的问题，及时督促整改，确保各类土地违法违规问题能够得到及时纠正。

4.成立专业仲裁机构解决征地纠纷

提高失地人民在征地过程中的参与感、知情权。若协商不成的，请求第三方仲裁机构解决，使其能够公正公平地进行裁决，从而更有利保护农民的切身利益，改善社会和失地方在征地过程中的弱势地位。

结束语：综上所述，随着经济的快速发展，需要大量的土地进行高速公路建设，就现有征地制度存在的问题，建议完善合理的高速公路征地制度，明确部门职责，加强卫片执法监督和土地批后实施监管力度，成立专业仲裁机构解决征地纠纷。从而加快土地报批速度，减少社会矛盾，使地方建设健康快速发展。

参考文献

[1]刘可：公路建设征地制度存在的问题和对策，综合运输，2007（10）：33-36

[2]吕德亮：《我国高速公路建设征地制度析论》，2009年东北师范大学硕士学位论文

[3] 《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定

[4] 白亚男 李宏 徐国飞 构建建设用地批后监管长效工作机制，国土资源情报2008年第12期

作者简介

胡凡；性别：女；籍贯：湖北咸宁市 民族：汉族；学历：本科，毕业于中南财大；现有职称：助理工程师；研究方向：国土

（作者单位：四川省地政地籍事务中心（四川省不动产登记中心））