加拿大银行服务和投资申诉专员的财务可持续研究对我国的启示

摘要：金融申诉专员机构是非营利性组织。要维持金融申诉专员机构的稳健运行与可持续发展，必须保证其财务的可持续。加拿大银行服务和投资申诉专员在保障财务可持续方面的做法具有典型的代表性，对解决我国大陆地区金融申诉专员机构的财务可持续问题具有重要的借鉴意义。

关键词：加拿大；银行服务和投资申诉专员；财务可持续；行业资助模式

中图分类号：F830.39

文献标识码：A

文章编号：1003-9031（2018）04-0071-08

金融申诉专员机构的财务可持续性是指其资金供给始终处于稳定的状态，并且能与其业务发展水平相适应，实现其收入与支出之间的动态平衡。由于金融申诉专员机构是非营利性组织，因此，要保证金融申诉专员机构的稳健运行与可持续发展，必须保证其财务的可持续。加拿大银行服务和投资申诉专员（ Ombudsman for Banking SeⅣices and Investments，OBSI）在保障财务可持续方面的做法具有典型的代表性，对解决我国大陆地区金融申诉专员机构的财务可持续问题具有重要的借鉴意义。

一、金融申诉专员能够提高消费者信心

（一）金融申诉专员的主要职责

金融申诉专员的主要职责是：（1）协助改善金融服务，减少纠纷；（2）帮助金融业者自行解决与消费者的纠纷；（3）解决金融业者不能自行解决的任何消费纠纷；（4）减轻法院的负担。与法院类似，金融申诉专员可解决单个纠纷。与法院不同的是，金融申诉专员也处理消费者咨询，并主动反馈工作经验，以帮助政府、监管机构、金融业者和消费者改善未来的发展。

（二）金融申诉专员有益于消费者、金融业者和政府

除其他因素外，金融服务市场增长和效率取决于消费者信心，而发展消费者信心需要以下五个因素：

（1）审慎监管，确保金融业者的财务稳健，且由合适的人员掌管；

（2）金融业者行为监管，或通过行业规范进行有效的自律监管，确保金融业者友好对待消费者；

（3）如果银行或其他重大金融业者无力偿债，则为消费者提供适当保护的安排；

（4）可获得的和用户友好的安排，以解决消费者和相关金融业者之间纠纷；

（5）为消費者信心提供保障措施，如通过获知金融问题及其权利和义务等方面的公开信息，提高消费者金融能力。

2011年10月经济合作与发展组织通过的“二十国集团金融消费者保护高级原则”（ theG20 High Level Principles on Financial Consumer Protection）①包括如下内容：（1）管辖权应确保消费者获得适当的投诉处理和救济机制，该机制是可获得、能负担、独立、公平、可问责、及时和高效。（2）这种机制不应给消费者造成不合理的成本、拖延或负担。（3）按照上述规定，金融服务提供者和授权代理人应当有适当的投诉处理和救济机制。（4）那些通过金融服务提供者和授权代理人的内部纠纷解决机制没有得到有效解决的投诉，应由独立的救济程序来处理。（5）至少应向公众提供有关投诉及其解决的总体信息。

欧盟所有消费行业状况的信息②表明，与通过法庭相比，欧盟的消费者和业者通过申诉专员和其他ADR更容易解决纠纷。

世界银行有关提高消费者对金融服务业信心的九份个别国家的报告③，支持了通过金融申诉专员实施有效的ADR的必要性。其共同主题包括：

（1）应特别注意消费投诉。投诉更多的是咨询，而不是纠纷。如果纠纷不能令人满意地解决，就会破坏公众的信心。

（2）业者应以书面形式告知客户如何投诉，并指定部门/人员处理投诉。监管机构应审查投诉档案。

（3）消费者应该能够获得快速、廉价和有效的救济机制。理想情况下应该有一个能明确识别的、处于中心位置的机制用来投诉或咨询。

（4）消费者应该可以通过电话、电子邮件、邮寄或个人访问的方式提交投诉。中央投诉办公室应该有免费的热线电话。

（5）去法庭对大多数消费者来说不是可行的备选方案，决策者应考虑设立一个金融申诉专员。

（6）对消费投诉的统计数据进行分析和公布，为保护框架的改进提供支持。

经验表明，有效的金融申诉专员有利于金融业者、国家和消费者。

消费者对金融服务业有更大的信心，因为他们知道如果有任何问题出现，他们能够将纠纷提交给一个独立的机构，以便快速、非正式地解决问题，而且消费者不需要律师。

金融业者受益是因为：（1）消费者更有可能购买金融产品；（2）将解决与消费者纠纷的代价维持在最低限度；（3）从事不公平行为的不道德的竞争对手将被问责。

国家受益是因为：（1）可以以最低的成本提供救济；（2）申诉专员的反馈有助于改善今后的监管；（3）自信的消费者更有可能发挥自己的作用，帮助发展健全的金融市场。

二、OBSI在财务可持续性方面的主要做法

消费者必须首先向涉及的公司投诉，如果消费者仍然不满意，消费者有权将其案件提交给OBSI。作为法律制度的替代方案，OBSI以非正式和保密的方式工作，以找到公平的结果。OBSI，是独立和公正的，非盈利性组织，免费向消费者提供服务。但要通过多种方式保证其财务的可持续。

（一）监管与自律并重，保证参与公司种类与数量的多样化

OBSI是自愿型金融申诉专员机构，加拿大所有从事银行业服务或投资活动且受联邦或省监管的金融服务公司均有资格成为OBSI的参与公司。目前加入OBSI的参与公司包括以下十一类：（1）信用社；（2）内资银行与外资银行；（3）联邦信托和贷款公司及其他吸收存款机构；（4）外汇交易服务；（5）抵押贷款经纪人；（6）加拿大投资行业监管组织（Investment IndustryRegulatory Organization of Canada，IIROC）的成员公司；（7）加拿大共同基金交易商协会（MutualFund Dealers Association of Canada，MFDA）的成员公司；（8）奖学金计划销售商；（9）投资组合经理；（10）豁免市场交易商；（11）共同基金公司。其中前五类为银行业机构，后六类为证券业机构。

从参与公司的数量来看，OBSI经历了一个从小到大的过程。1996年OBSI的前身CBO成立时只有9家银行参与。2001年参与银行数量比1996年增加三倍，至35家。2002年参与公司扩展到投资经纪人、共同基金经销商和投资基金公司，有450个投资公司加入OBSI。2004年OBSI的参与公司数量增加到500个。2007年加入OBSI的公司数量达到了650个。2014年OBSI的参与公司数量增加到1500家左右。

（二）总章程有关会员费的规定

《加拿大OBSI总章程》第4条对会员费进行了规定。第4条分为两款，具体内容如下。

1.会员费的基本规定。第4.1款规定，OBSI对普通会员（General Members）不征收会员费（ membership fees），作为金融服务提供商的每个行业会员（Industry Member）均应按照董事会不定时确定和批准的金额、方式和时间支付会员费。计算会员费的方式以及付款方式和时间可能因金融服务提供商所处行业的不同而异。在确定行业会员应支付的会员费时，将考虑以下六个标准：（1）OBSI资金稳定的需要；（2）OBSI营运的整体行政成本，包括OBSI停止向任何一個或多个行业会员或某个行业的所有会员提供服务而产生的成本；（3）对所有行业会员均公平；（4）准确地将费用分配给活动和/或行业部门的可取性；（5）行政简易性；（6）会员费对OBSI会员申请人的潜在影响。

2.会员费的特别规定。第4.2款规定，退会时应付会员费。如果一个行业会员退会，除了向OBSI支付该行业会员因享受OBSI的纠纷解决服务应支付给OBSI的费用外（行业会员退会时都需要支付该类费用），它还应该向OBSI支付该行业会员六个月的会员费，金额依据该行业会员退会生效之日有效的《公司资金成本分配》来确定。该款项须由OBSI持有或使用，用以支付满足及消除来自退会的任何及所有的成本、开支及负债，包括根据适用的法例和其他规定的支付。具体包括两个方面：一是来自有关行业会员退会的支出；二是因行业会员退会导致OBSI的重整、缩减、重组、资产处置、清算、清盘、任命清盘人、临时清盘人、受托人、临时接管人或接管人，或解散的费用。如果OBSI出现出售所有或基本上所有资产（无论是根据适用立法还是其他方式），清算、清盘、任命受托人、临时接管人或接管人，或解散，每个行业会员都被视为已为第4.2款的目而退会，并应支付全体会员批准的上述事件时确定的上述金额。

（三）运营资金

在加拿大和世界各地，金融服务的监管机构和申诉专员办公室通常由其所涵盖的行业提供资金，而不是一般纳税人。OBSI每年的预算由其董事会设定，2015年OBSI总预算为9688323加元。

OBSI根据机构的规模或大小对所有参与的公司征收费用（levy fees）。OBSI的预算每年由董事会根据员工的建议确定。

所有OBSI参与公司的费用是基于“集体资助”模式分配的，这些模型是由1996年创建OBSI前身组织（CBO）的利益相关者一起开发的。在采用这种资金模型时，OBSI确保了一定程度上的资金稳定性，OBSI是具有各种固定成本的非营利性组织，参与公司因此受益于成本可预测性。

在确定参与公司支付的费用时，OBSI总预算在银行服务部门和投资部门之间进行分配。银行服务部门调查涉及联邦和非联邦监管金融机构（包括一些受监管的信用合作社）的银行业相关投诉。投资部门调查投资公司的与投资相关的投诉。OBSI坚持某个部门或注册人类别不补贴另一个的原则。银行服务部门不补贴投资部门，投资部门也不补贴银行服务部门。OBSI的财务审计师每年审查OBSI的分配计算，以确保每个部门的分配一致和合理，并且没有交叉补贴。为了更好地了解OBSI成员机构支付会员费的有关情况，下面以银行业为例，做出具体说明。

（四）银行业机构的支付金额

作为经批准的外部投诉机构（ External Complaints Body，ECB），OBSI需要在其银行部门提供关于联邦监管金融机构的某些信息披露（certain disclosures）。

每家参与的银行业机构支付的金额与其净加拿大银行资产（net Canadian banking assets）占OBSI银行服务部门所有其他参与公司的比重有关。净加拿大银行资产是指所有管理的资产相加，并减去加拿大以外的资产、投资部门和保险部门的资产。具有更多净资产的公司负责OBSI预算的较大部分，相反，净资产较低的公司负责OBSI预算的较小部分。

OBSI不是每年收集加拿大银行业净资产的信息，而是建立基准年度，以确定基准会员费金额，根据董事会批准的预算向上或向下调整。基准年度定期更新，OBSI每年春季/夏季与利益相关者审查OBSI的费用分配方法（fee allocation method）。这种方法提供了公平、可预测和稳定的收费结构；参与的公司可以增强信心，从而OBSI为其运营获得适当的资金。分配给特定银行的费用与调查的投诉数量和解决此类投诉所需的工作量无关。

OBSI不会就个别费用（或任何其他事项）与其参与公司进行谈判，因为OBSI认为此类谈判将损害OBSI的诚信和独立性。OBSI会通知参与银行，每年OBSI的建议费用是增加还是减少，该金额取决于下一年度OBSI成员银行的减少或增加。如果任何银行表示其撤回意向（不再加入OBSI），则将重新计算其余参与银行支付的金额，其余参与银行将承担OBSI的管理费用和管理成本中更大的份额。

2015-2016财政年度（2015年11月1日至2016年10月31日）实际收费1644042加元，这些收费来自69个参与银行支付的会员费。依据支付会员费的多少可以分为五大类，10万加元以上的参与银行4家，1～10万加元的参与银行有7家，1000～10000加元参与银行有13家，1000加元的参与银行有43家，250加元的参与银行有2家。

分配给OBSI银行服务部门的总预算部分为1775039加元，占OBSI总预算的18.32%。2015-2016财年实际收费1644042加元，与预算相比，有130997加元的缺口。导致缺口的原因有两点：一是美国加拿大银行（ Bank of America Canada）和加拿大第一银行（Bank One Cana-da）。二是加拿大摩根银行（J.P.Morgan Canada）和枫叶银行（Maple Bank）（依据《清盘及重组法（the Winding-up&Restructuring; Act》>处于清算（In Liquidation）状态）。

（五）财务摘要

2015年OBSI的业务储备金（operating reserve）增加70%，费用减少10%。最近三个财年的财务报告摘要参见表1。

三、中国大陆金融申诉专员机构的试点及其问题

（一）中国大陆金融申诉专员机构的试点情况

在金融消费者保护的大背景下，中国大陆金融监管部门尝试引入域外的金融申诉专员制度，成立金融申诉专员机构。这些金融申诉专员机构包括两大类：一是中国人民银行推动成立的（准）统合型金融申诉专员机构；二是银监会、保监会与证监会推动成立的分散型金融申诉专员机构。

中国人民银行从2013年起，在上海、陕西、广东、黑龙江等四省市开展省级金融消费纠纷非诉第三方调解机制（ ADR）试点。2013年12月5日，黑龙江省金融消费权益保护协会成立；2014年12月16日，上海市金融消费纠纷调解中心成立；2014年12月27日，广东省金融消费权益保护联合会成立；2015年6月30日，陕西金融消费纠纷调解中心成立。

三会（银监会、保监会与证监会）一直致力于推动分散型金融申诉专员机构的试点工作。这些试点均是在“大调解”的旗号下的探索，以“调解”命名居多。《关于全面推进保险纠纷诉讼与调解对接机制建设的意见》（法[2016]374号）将保险业的申诉专员机构的试点工作推向了一个新的高度。

（二）试点机构在财务可持续方面的主要做法及存在的问题

中国大陆目前的金融申诉专员机构分为两大类：一是以广东省金融消费权益保护联合会（Guangdong Confederation of Financial Consumer Protection，GCFCP）为代表的社会团体；二是以陕西金融消费纠纷调解中心（ Financial Ombudsman Service，FOS）为代表的民办非企业单位。目前社会团体形式的金融申诉专员的收入来源只有会费，民办非企业单位形式的金融申诉专员只有服务费。会费与服务费的名称虽然不同，但实质上都是向成员机构收取的年度服务费，差别是会费不用缴税，而服务费需要缴税。这两类机构发展的重要瓶颈是运作资金无法得到完全保证，这表现在两个方面：

1.金融机构自愿加入的模式导致金融申诉专员的成员机构较少，收入较低。中国大陆正在试点的金融申诉专员机构均不是法定机构，金融机构可以选择加入，也可以选择不加入。从长期来说，金融申诉专员虽有利于金融机构的持续健康发展，但从短期来讲，金融申诉专员机构的成立给消费者提供了一个维权的武器，使得现有的金融纠纷解决机制无法解决的许多问题得到了解决。这些问题具有三个特点：一是大多呈现出消费者投诉或维权无门的特点；二是问题大多是金融机构违反合同义务或侵权导致的；三是这些问题的解决必须以金融机構对消费者予以赔偿或补偿为前提。由此可见，金融申诉专员机构短期呈现出为消费者维权服务的特点①，金融机构主动加入的动力不足，使得我国金融申诉专员机构的成员机构较少，相应地收取的成员机构服务费或会员费就较少。

2.行业资助的理念没有确立，导致我国金融申诉专员机构面临筹措运行经费的难题。在中国大陆地区，金融监管部门是由财政拨款支持，不是由行业资助。要金融机构接受行业资助金融申诉专员机构的运作，在客观上有一定的难度。许多金融机构认为，既然金融消费纠纷解决具有公共产品的属性，就应该由国家财政拨款设立金融申诉专员机构（类似人民法院），而不应由加入的金融机构承担金融申诉专员机构的运行费用。有些金融机构不愿意加入金融申诉专员机构，又担心不加入可能面临来自作为金融申诉专员机构的业务主管单位（一行三会）的监管压力；个别金融机构不但不加入金融申诉专员机构，还向价格主管部门举报金融申诉专员机构“乱收费”问题，企图通过价格主管部门之手将尚处于襁褓之中的金融申诉专员机构杀死。

四、启示与借鉴

从OBSI的经验来看，如果运行资金充足与可持续，金融申诉专员机构的发展就有了坚实的基础。因此，借鉴OBSI的良好做法，对中国大陆地区的金融申诉专员的实践具有极为重要的意义。

（一）从金融机构“自愿加入”模式过渡到“强制加入”模式

CBO/OBSI在发展的初期呈现了自愿加入的特点：金融机构可以选择加入，也可以选择不加入。2002年银行业申诉专员（ CBO）更名为银行服务与投资申诉专员（OBSI），更名的原因是加拿大投资业监管组织（IIROC）和加拿大共同基金经销商协会（MFDAC）的所有成员都必须加入OBSI。2014年《NI 31-103号修正案》（Amendments to NI 31-103）生效，要求魁北克省（Quebec）以外的所有注册经销商（registered dealers）和投资顾问（advisors）使用OBSI来解决纠纷（ dispute resolution service）。2015年，根据银行业相关投诉方面的新的联邦法规（feder-al regulations），OBSI被批准为外部投诉机构（External Complaints Body，ECB）；加拿大所有省和地区的证券监管机构都签署了关于监督OBSI的《谅解备忘录》（Memorandum of Understand-ing），其中规定了对OBSI的证券监管，也是与OBSI合作和交流的一个框架。目前OBSI名义上采取的是金融机构自愿加入模式，但实际上大部分银行业与证券业金融机构必须加入OBSI，OBSI呈现出越来越多的强制加入的特点。

OBSI从自愿加入模式过渡到自愿与强制加入的混合模式，最主要的原因是金融消费纠纷的解决具有公共产品的属性，无法通过民间自治与市场机制自行解决，只能通过国家规制或干预的方式才能解决。金融申诉专员机构从自愿加入模式过渡到强制加入模式，客观上保障了金融申诉专员机构的财务可持续，为金融申诉专员机构的蓬勃发展奠定了坚实的基础。因此，我国金融申诉专员机构发展的方向是从金融机构自愿加入模式过渡到强制加入模式。

（二）采用“行业资助”模式

从客观上说，我国金融申诉专员机构的费用来源有行业资助或财政拨款、社会捐赠等。现阶段，想通过财政拨款、社会捐赠等非行业资助的方式来解决金融申诉专员机构的运行费用问题难度极大，这与国家从严管理财政拨款的大环境不相契合。从客观上来说，公共服务的范围日益扩大，对财政拨款的需求也不断增加，而公共财政很难满足如此庞大的需求。具体到金融消费纠纷解决方面，在金融申诉专员机构成效还不显著的情况下，要说服预算单位为金融消费纠纷解决拨款问题是一件几乎不可能完成的事情。

金融申诉专员机构的运行资金由行业资助是国际通行做法，OBSI完全由行业资助。行业资助金融申诉专员机构运作的理念具有深刻的逻辑：

除其他因素外，消费者信心是金融服务市场不断发展壮大的基础。显著增加了消费者对金融行业的信心。假如消费者知道如果有任何问题出现，他们能够将争议提交给一个独立的金融申诉专员机构，以便快速、非正式地解决问题，而且消费者不需要律师，也不需要付费（或者费用低廉），消费者就会对金融服务业有更大的信心。金融机构可以通过壮大金融市场、扩大市场份额、向众多消费者分摊成本等方法来转嫁金融消费纠纷的解决成本。若要求消费者承担金融消费纠纷的解决成本，消费者无法或很难转嫁金融消费纠纷的解决成本，对金融行业没有信心，则会危及金融行业的可持续发展。因此，采用行业资助方法来解决金融申诉专员机构的经费来源问题是中国大陆地区的必然选择。

参考文献：

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[4]辜恩臻.澳大利亚ADR的发展与启示（上）[J]仲裁研究，2007（1）.

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①资料来源：Organisation for Economic Cooperation and Development，G20 High-level Princ，iples onFinancial

Consumer Protec，tion， October 2011， [EB/OL]， www.oecd.org/dataoecd58/26/48892010.pdf。

②European Commission，Consumer Conditions Scoreboard：Consumers at home in the single market，Sth Edition， March 2011， [EB/OL] ，http：//www.doc88.com/p-43547225 86890.html。

③这九个国家是阿塞拜疆、保加利亚、克罗地亚、捷克共和国、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、俄罗斯联邦和斯洛伐克。

①我国金融申诉专员机构的实际运作也说明了这一点。在金融申诉专员机构的运作中一般不会出现金融机构主动将案件移交金融申诉专员机构的情形，只有在金融机构的内部纠纷解决机制没有解决，且金融消费纠纷不断升级可能导致声誉风险或监管风险的时候，金融机构才会主动向金融申诉专员机构移交案件。