政策落实跟踪审计价值研究

胡小明　冯柄一　阳晓昀　许庆晖

[摘要]开展政策落实跟踪审计，对促进国家开发银行更好履行服务国家战略职能作用具有重要意义。本文介绍了国家开发银行政策落实跟踪审计的主要经验及棚改贷款跟踪审计的实践与探索，并就政策落实跟踪审计展开思考。

[关键词]政策落实 跟踪审计 审计价值 开发银行

贯彻落实国家金融政策，服务经济社会发展，

是国家开发银行（以下简称开行）的职能定位。围绕政策落实开展的各项业务，是开行资产形成的主要渠道、风险管控的主要对象和经营绩效的主要源泉。能否全面、准确、合规地落实国家政策，是能否实现开行机构价值的根本所在，也是衡量开行职能履行是否到位的根本标准。开行内部审计工作应当紧扣职能定位，以政策落实跟踪审计为统领，促进政策落实、风险防控和经营绩效提升。

一、政策落实跟踪审计的特征

政策落实跟踪审计伴随着国家审计功能的深化而产生、发展，并发挥着重要作用。政策落实跟踪审计作为一种新型的审计模式，与传统审计方式相比，表现出四个差异化特征：一是从审计介入时间来看，属于过程审计而非事后审计，即在国家重大政策刚开始执行或者执行过程中的某时点提前介入；二是从审计目标来看，属于免疫审计而非结果审计，其目标着眼于预防，关注政策执行过程中的薄弱环节、潜在风险和可能引发的社会不安定因素，防止出现重大执行偏差，保证政策落实到位，实现在过程中发现问题、纠正问题、解决问题；三是从审计对象和内容来看，对象更加抽象、内容更加综合，涉及各个政策领域以及执行链上的不同部门或个体，既可能是具体的项目、资金、实物，也可能是抽象的政策措施、制度设计、管理理念等；四是从审计判断标准和能力来看，基于政策的多样性，每种政策的评价标准都存在差异，不仅要反映执行政策的合规性，还要体现政策绩效的差异性，这对审计人员的职业能力提出了更高的要求。

从近年来开行内部审计工作实践及效果看，内部审计开展政策落实跟踪的必要性已经成为共识，通过审计达到了促进国家政策落实、保障业务规范运作、强化风险防控的目的，发挥了内部审计保驾护航的作用，体现了内部审计促进组织实现发展战略和经营目标的价值。

二、开行开展政策落实跟踪审计的必要性

（一）基于开行服务国家战略的职能定位

国家开发银行自成立以来，积极贯彻落实国家发展战略，发挥中长期投融资作用，成为国家实现经济社会发展目标的重要工具。近年来，开行在棚户区改造、脱贫攻坚、“一带一路”等重大政策落實方面承担重任，相关资产快速增长。截至2016年底，开行累计发放棚户区改造贷款（以下简称“棚改贷款”）25，275亿元，支持棚户区改造超过1800万户。2016年，消化商品房库存6538万平方米以上；在贫困地区累计发放各项扶贫贷款19，645亿元，贷款余额12，426亿元，重点支持了贫困地区的公路、住房、教育、医疗卫生等领域发展；支持农村基础设施建设，惠及5246万人；产业扶贫惠及6.4万建档立卡贫困户；助学贷款惠及898万贫困学生。2015年至2016年，开行国际业务共承诺3574亿美元，发放2275亿美元，其中承诺“一带一路”沿线国家项目716亿美元，发放433亿美元。开展政策落实跟踪内部审计是开行机构定位的内在要求，也是近年来相关业务快速增长的管理需要。

（二）基于政策性业务的发展规律与业务特点

政策性业务开展的时间跨度大，开展过程中也经常发生调整，这决定了其具有较为显著的阶段性特征。政策性业务的“生命周期”一般可分为三个阶段：“从无到有”的试点阶段、“由点及面”的推动阶段和“由调整到固化”的成熟稳定阶段。从内部审计角度看，每一项政策性业务在不同阶段所面临的问题也不同，审计人员应及时研究国家政策的调整与演进，研判面临的突出矛盾与问题，提出有针对性、前瞻性和可操作性的建议，从而实现政策性业务“政策变迁→业务发展→审计介入→管理跟进→业务规范”的全过程动态监督。开行承担了国家重大政策落实的金融任务，客观上要求内部审计要与相关业务同步进行，在广度和深度上保持同步。

（三）基于开行治理层对内部审计的职能定位

作为公司治理的重要工具和抓手，开行内部审计承担着三方面职责。一是国家利益的“捍卫者”。当前，开行管理的资产超过13万亿元，系统重要性已今非昔比，对上影响国家金融安全，对下关乎百姓切身利益。保障国家金融资产安全，维护国家和人民的根本利益是内审部门的职责所在。二是落实管理层重大决策部署的“监督员”。内审部门通过审计监督评价，推动国家政策措施、行党委决策和高管层工作部署的落地实施，及时发现实施过程中存在的系统性、机制性和制度性问题，提出改进完善建议，不断提高开行服务国家战略目标的效率与效果。三是风险防控体系的“守门员”。内部审计作为风险防控体系的第三道防线，及时揭示主要风险，揭示公司治理、风险管理和内部控制存在的问题缺陷，对其健全性、有效性提出改进建议，用合理的风险管控体系保证开行功能定位和目标的实现。开展政策落实跟踪审计，能够更好地统筹兼顾三项职责，发挥内部审计防范风险、增进组织价值的作用。

三、开行棚改贷款跟踪审计的实践与探索

（一）棚改贷款跟踪审计实践

棚改贷款是国家交办开行的重要任务。2015年4月，李克强总理在开行考察时指出，加快棚户区改造是民生工程、民心工程，希望开行围绕国家棚改工作部署，克服困难、加快进度，进一步加大力度支持棚户区改造和城市基础设施配套工程建设，保质保量完成国家交办的任务。开行认真贯彻落实国家政策，持续加大棚改融资支持力度。截至2016年底，棚户区改造贷款余额达21，256亿元，接近总资产的30%，为棚改建设提供了有力的资金保障，实现了“为棚户区改造提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道”的工作要求。与此同时，国家审计加大了棚改贷款审计监督力度。审计署2014年进驻开行开展资产负债损益审计，对开行业务进行全面“体检”；2015年至2016年，常驻开行开展“稳增长”跟踪审计，棚改贷款是审计关注的重要方面。

在此背景下，开行内审部门开始探索开展政策落实跟踪审计，促进国家重大政策在开行的贯彻落实。按照开行党委“确保棚改投向合规、确保‘三个统一、确保专款专用，确保棚改好事办好”的工作要求，开行内审部门以“政策到位、确保合规、管控风险”为原则，启动棚改贷款跟踪审计。截至2016年底，开行内审部门对全行28家分支机构进行了棚改贷款审计，机构覆盖率达75%，贷款余额覆盖率达80%。

（二）棚改贷款跟踪审计关注重点

政策落实跟踪审计属于事中审计，随着政策性业务的推动与不断深入，开行内审部门动态调整审计关注重点，呈现层层递进的阶段性变化。

1.2014年棚改贷款审计调研重点是掌握总体情况。目的是全面准确学习理解政策，了解业务开展基本情况，以及外部监管部门关注的问题，为深入、有针对性地开展专项审计奠定基础（见表1）。

2.2015年棚改贷款专项审计重点是合规与风险。主要以政策性资金为主线，对棚改贷款开发评审、合同签订、资金支付、贷后管理系列环节的合规情况、风险管控情况进行审计，查找内控薄弱环节（见表2）。

3.2016年棚改贷款专项审计关注重点是政策落实效果。一方面关注棚改贷款资金实际到位和使用情况；另一方面审视自身业务模式和经营管理是否存在问题。从流程、制度和机制层面促进完善管理，确保棚改贷款资金“贷得出、用得好、收得回”，达到预期政策落实效果（见表3）。

（三）棚改贷款跟踪审计取得的成效

连续三年的跟踪审计，在棚改贷款政策执行、合规管理、资金使用等方面发现了一些问题，通过整改落实有效促进了棚改贷款业务的制度完善和风险防控机制建设。一是立查立改，促进合规建设，消除风险隐患。通过总分行联动整改，总行业务部门针对内外部审计发现问题形成具体整改方案，督促分行建立台账逐项销号，举一反三，落实审计问题整改。截至2016年底，审计发现问题的综合整改率超过90%。二是完善棚改贷款管理，提升政策落实效率和效果。在审计问题整改基础上，总行业务部门改进棚改业务运行机制、完善信贷管理制度、优化业务操作流程，陆续印发了防范资金回流、规范贷款归垫、资本金管理、货币化安置、贷款变更管理等一系列制度，进一步优化资金支付制度流程，启动未支付资金调剂回收，提高政策性资金使用效率，不断完善符合棚改业务特色的信贷管理体系，强化风险管控，筑牢棚改贷款业务可持续发展基础。

四、开行政策落实跟踪审计的主要经验

（一）创新审计模式，以政策落实跟踪审计为统筹，实现合规审计、风险审计、绩效审计的融合

这是在实践中形成的不同于理论探讨的成功经验。理论上，政策落实跟踪审计、合规审计、风险审计、绩效审计在审计目标、内容、方式方法上各有不同，关注的是同一事项的不同层次、不同侧面存在的问题，硬性分开既无必要，也很难做到，融合起来更有利于防范风险、提高效益、提升组织价值，也有利于统筹使用审计力量，实现集中突破。运用这一思路，在棚改贷款跟踪审计中坚持将“三个并重”贯穿全过程：一是坚持推动棚改工作目标任务落实和提高保障效果并重；二是坚持查处违法违规问题和揭示管理不到位、损失浪费等绩效问题并重；三是坚持揭示问题和推动完善制度并重，取得了很好的效果。

（二）抓住银行经营特点，以信贷资金为主线，实现政策落实、风险管控、经营绩效的审计贯穿

银行是经营信贷资金的特殊企业，信贷资金管理是银行经营管理的核心。开行落实国家政策的主要方式是提供信贷资金支持，信贷资金的投向、支付、使用和归还，每个环节都影响政策落实的效率和效果。因此，抓住政策性业务信贷资金开展审计，就是抓住了评价政策落实效率效果的“牛鼻子”，有四两拨千斤之效。实践中，以信贷资金为主线，密切关注跟踪政策性业务“三落实”情况，即落实政策、落实资金、落实项目，在此基础上评价相关业务内控管理有效性，促进完善机制、优化流程、规范管理，有力保障了国家政策切实贯彻落实、政策性资金精准到位。

（三）遵循业务发展规律，以审计重点调整转换为杠杆，充分发挥跟踪审计作用

政策落实相关业务是一个从无到有、由点及面、完善固化的过程，在不同阶段面临不同问题，具有不同特征。内部审计应当遵循业务发展规律，及时调整转换重点，从而实现“政策变迁→业务发展→审计介入→管理跟进→业务规范”的良性互动。在棚改贷款跟踪审计实践中，开行内审部门通过审计重点的转换和深入，实现对棚改贷款业务问题的提前预警、及时揭示和立查立改，有效发挥了跟踪审计促进业务在发展中规范、在规范中发展的作用。

五、开展政策落实跟踪审计的思考

作为一种新型审计模式，开展政策跟踪落实审計不可避免地遇到困难和问题，突出难点在于缺乏清晰明确的审计评价标准，导致审计评价定性难。

（一）问题及原因分析

政策顶层设计与实践之间存在选择空间。一些政策从顶层设计到相关制度规定出台，为了适应不同地区的不同情况，在总体政策框架内留下了较大的执行空间，允许制定差异化的实施政策。因而出现地区之间的差异化、不同政策条线之间的差异化，层层叠加后，有时导致具体政策实践与顶层设计出现偏差，给审计评价带来模糊地带。如棚改业务所依据的土地、拆迁、财税政策等具有一定的地域性，各地执行标准不一，审计对问题的定性难以统一。

政策协同不够与区域条件差异。政府、企业、银行等有关参与各方，出于自身职能定位考虑，有时对政策的理解把握不同，作为银行内审部门，很难给出一个各参与方都认同的政策落实审计标准。同时，各地政策落实条件存在差异，在主观努力程度相当的情况下，同一政策在不同地区、不同项目的落实力度、深度、时限等都有差异，内部审计很难判断是否存在问题。如对棚改贷款资金滞留问题，政策要求尽快支付，使资金进入实体经济，但在具体时间上没有规定；实践中，由于拆迁进度、工程进度等影响，客观上造成了资金暂时滞留。那么，哪些属于客观的暂时滞留；哪些属于长期滞留，出现未有效支持实体经济的问题；如何给出科学合理、客观公正的评价界限，对内部审计来说是很大的挑战。

政策落实综合效果难以全面评价。开行落实国家金融政策提供信贷资金支持，效果不仅体现在具体项目和经济效益上，也体现在整体支持和社会效益等方面。一方面，内部审计受审计范围、审计手段限制，难以全面评价信贷资金支持的社会效益和宏观效果；另一方面，开行为了提供更加有效的整体信贷支持，有时按市场规则收取一定费用，以建设和维护信用体系，从而用局部的较小成本换取更大范围更加优惠的信贷支持。对此，内部审计给予的肯定性评价意见往往难以得到外部的理解和认可。

（二）对策与建议

对标国家审计，提升审计评价标准契合度。在国家层面，政策落实跟踪审计的倡导者和推动者是审计署，审计署发布的政策落实跟踪审计结果公告是最权威的政策解读。国有控股金融机构和企业内部审计与国家审计的根本目标是一致的，都是为了保障国家政策落实，维护国有资产安全。因此，内部审计应当主动向国家审计对标，努力实现标准协调、同向发力。同时，建议国家审计部门组织搭建内外联合研究机制，就政策落实跟踪审计标准开展联合研究，不断提升审计标准的科学性和认同度。

把握政策导向，研究建立全过程、综合性审计体系。可以从当前以审计具体项目和经济效果为主，逐步过渡到以项目审计为基础，适度扩大审计关注面，关注政策落实宏观效果和社会效果。同时，进一步强化政策落实业务全流程审计。只要纳入政策性业务范围，享受了政策红利，对开发、管理、收益各个环节都要进行审计，防止政策套利。在此基础上，应研究建立覆盖业务全过程，既评价政策落实的直接效果和经济效果，又适当评价政策落实的宏观效果和社会效果，提高政策落实跟踪内部审计的全面性和规范性。

强化自身建设，提升政策落实跟踪审计能力。审计实践发现，政策落实跟踪审计是对内审部门、内审人员能力的综合检验，既要懂政策、又要懂管理、懂经营；既要往下看，发现存在的问题，又要往上看，对接政策，提出科学合理的审计意见和建议。因此，内审部门要不断强化自身建设，积极适应政策落实跟踪审计的要求。一是应持续跟蹤政策、学习政策，保持对政策的敏感性和理解力。二是强化审计统筹管理，发挥各类人员专长，做好政策落实跟踪审计问题的发现、提炼和审计成果转化。三是更多地运用非现场审计和数据分析方法，结合政策落实跟踪审计需要，引入必要的外部数据，多渠道获取审计证据，更好地支持审计结论的形成。

（作者单位：国家开发银行审计局，邮政编码：100032，电子邮箱：yangxiaoyun@cdb.cn）

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