撬动农民最大财产权农村产权盘活五步曲

黄伟君

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，提出“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。” 2018年中央一号文件也明确要求：“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场。”为我国当前正在进行的农村集体产权制度改革强化了顶层设计，注入了强大动力。

新中国成立后，我国的农村集体经济模式是通过土改、农业合作化、人民公社化，再经过家庭承包，逐步形成的。迄今为止，农村集体产权制度虽然有较大的改变，但总体而言，所谓农民持有农村产权的财产权益还难以有效实现，城乡之间要素合理流动机制亟待健全①。作为农民最大的财产权，农村产权的盘活，对于增加农民财产性收益，撬动农村金融市场，推进城乡统筹和乡村振兴具有重大意义。

1 确权颁证是前提

产权制度是社会主义市场经济的基石。逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度是当前农村改革的首要目标②。通过确实权、颁铁证，科学确认农村集体经济组织成员身份，明确集体所有产权关系，维护农民合法权利。这涉及亿万农民的切身利益，是事关这一轮农村改革成败的基础性工作。2013年中央一号文件就提出，要全面开展农村土地确权登记颁证工作，并用5年时间基本完成这项任务。

通过几年的努力，各地农田、林地、集体股权、农房和宅基地等各类集体产权确权进度很快，但也暴露出许多问题：一是工作进度不一致，整体上东部地区快，中西部慢，土地承包经营权快，其他产权确权慢；二是工作标准不统一，卫星地图使用比例、现场定点采集精度、入库数据口径等指标存在差异，准确率不高，浙江、江苏等部分工作靠前的地区还出现了返工的现象；三是数据成果管理和运用不到位，各类农村产权信息没有纳入不动产部门管理，统一的不动产数据库还没有形成，确权数据信息化程度很低，网络系统查询还十分不便，有关各方数据共享、互联互通程度还很低。这些都是当前农村集体产权确权过程中必须加快突破的重点问题。

2 流转交易是基础

引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益，有利于提高农村要素资源配置和利用效率，有利于加快推进农业现代化③。当前，城乡融合进一步加快，城乡要素平等交换的诉求越来越强烈，农村各类资源要素流动不畅的矛盾日益突出，建立公开透明、规范有序、流转顺畅、互联互通的农村产权流转交易市场势在必行。

浙江丽水从2014年开始探索构建农村产权流转交易服务体系，实行市场建设和运营财政补贴相结合，建成覆盖市、县、乡三级的“1+10+172”的农村产权交易平台体系，培育经纪人212人，聘请专家224人，全市农村产权交易实行统一信息发布、统一交易规则、统一交易鉴证、统一网络操作、统一平台建设的“五统一”管理模式。在农村产权完成流转交易的同时，农民可凭农村产权交易鉴证书，获得评估、过户、担保、融资等配套服务，真正实现资源变资产、资产变资本、资本变资金。四年来，丽水全市实现农村产权公开交易2873宗，交易金额4.16亿元，涉及土地承包经营权、林权、农房、集体物业等，带动农村产权直接抵押融资1.16亿元。

3 金融配套是核心

实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。目前我国农村集体资产总量规模庞大，全国农村集体经济组织账面资产总额（不含西藏）2.86万亿元，村均493.6万元，其中：东部地区资产总额2.16万亿元，占资产总额的75.5%，村均929.5万元④。而农民手中的农村产权，价值量则大得多。巨大的资产宝库，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用。

当前，国家支农体系相对薄弱，农村金融服务水平低下，农业信贷担保体系不健全，农村信用建设进度缓慢，农村金融改革发展的任务十分艰巨。要加快制定金融机构服务乡村振兴考核奖励办法，设立专项引导资金，鼓励支持农村产权直接抵押融资。强化金融服务方式创新，因地制宜开发一些适合“三农”领域的金融产品，加大中长期信贷支持。针对目前农村產权处置还存在一些政策瓶颈、金融机构进入有所顾虑的问题，大力发展涉农担保体系显得尤为重要。2015年以来，浙江安吉借助政策风险金1000万元，开展中央财政支持农民合作社创新试点，成立两山农林合作社联合社，注册资金2000万元。探索政府、农商行、联合社三方5：3：2的风险共担防控机制，通过开展融资担保、资金互助、农业产业化服务等业务，在解决涉农企业融资担保难、融资费用贵、短期资金周转互助等方面取得突破。三年来，共为社员办理担保业务185笔，金额1.71亿元；为社员解决担保难的同时，节约利息支出达350余万元；为300余家社员提供短融及资金互助业务，金额达7亿元，为社员节约资金成本500余万元。

4 处置收储是保障

总的来看，农村产权制度改革进程是按照“确权—赋权—活权”三步循序渐进的，活权用权是当前的重点。从目前各地实践来看，农村产权进入流通和融资担保环节后，一旦发生金融风险，普遍面临难以有效处置的窘境，存在较大的金融隐患，因此，必须构建相应的农村产权处置收储机制。

农村产权处置主要是通过农村产权交易市场，实现产权的再流转。当前重点要完善信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资为一体的交易服务体系，推进交易信息平台和产权登记备案平台联网一体化，实现数据共享、互联互通。收储机制可结合当前供销社“三位一体”改革，探索成立市、县两级农合联资产经营公司，及时收储农村产权抵押产生的不良贷款资产，进一步促进农村金融和农村产权制度改革工作的良性循环。司法机构应为推进农村产权抵押贷款业务工作提供司法保障，建立健全诉讼便民机制。开通“诉讼绿色通道”，规范并扩大简易程序的适用。凡是以农村产权作为贷款主要担保方式的借贷纠纷案件，只要事实清楚、权利义务明确，能够适用简易程序的，原则上都适用简易程序进行审理。

5 完善政策是关键

当前，现行政策、法规对农村产权进入流通市场和融资渠道还有诸多限制，《城市房地产管理法》、《土地管理法》等法律明确规定，农村宅基地只能在以村组为单位的农村组织内部成员之间转让，流通性极小，价值难以被有效体现，农民在自己的集体土地上除了居住权外，土地的转让权、发展权和保障权都被严格限制。《物权法》第128条、第133条对通过家庭承包方式和通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村集体土地规定了不同的流转方式，但只有后者可以通过抵押的方式进行流转。《担保法》第184条第二款明确规定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。因此，从现行法律条文规定来看，实践中创新的以家庭承包方式所取得的土地承包经营权、林权、农房流转和抵押都存在较大的法律风险。

今年中央一号文件明确加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权⑤。与此同时，针对《物权法》、《担保法》等法律法规相关的条款也必须要相应进行修改。

（作者为浙江省丽水市农业投资发展有限公司副总经理）

参考文献：

①《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2018.1.2.

②韩长赋，全国农村集体产权制度改革试点工作会议，成都，2017.6.9.

③《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号），2014.9.

④张红宇，县级综合体制改革暨威县创新实践高层研讨会，山东威海，2017.6.

⑤《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2018.1.2.