近二十年来老挝灾害发生情况及防控的简介与思考

孔志坚 寸佳莅

摘要：近年来，老挝灾害频发，呈现出自然和人为致灾因素相互联系的特点，严重威胁着老挝人民的生命和财产安全。由于经济发展水平低、基础设施滞后、社会保障体系不健全，老挝的灾害防控体系仍然较弱，主要依靠国际社会的防灾、救灾援助。本文还对老挝的防灾、减灾工作提出一些建议。

关键词：老挝；灾害；现状；防控

[中图分类号] X4

[文献标识码]A

[文章编号]1003-2479（ 2018 ）03-0010-07

中共十九大报告指出，要按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴的周边外交方针深化同周边国家的关系，秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家团结合作。近年来，老挝灾害频发，呈现出自然和人为致灾因素相互联系的特点。当前，中国是老挝第一大投资国和第二大贸易伙伴，老挝国内灾害的发生也会对中老两国间的经贸合作产生直接或者间接的影响。本文旨在对近二十年来老挝的灾害现状及老挝对灾害的治理和防控的情况做简要介绍，为中国在老挝经商和对外工程承包的公民和机构提供相关信息，并呼吁中国在老挝的公民和机构加强自我保护能力，也呼吁在“一带一路”倡议下加强中老灾害应急国际交流合作，携手打造具有战略意义的中老命运共同体。

一、近二十年来老挝灾害发生情况简介

老挝虽然是中南半岛地区唯一的内陆国家，没有出海口，但是与缅甸、越南、泰国和柬埔寨接壤，也很容易受到邻国海洋季风的影响。湄公河贯穿老挝全境，长度为1898千米。老挝地势北高南低，旱涝灾害、洪水等自然灾害频发，地质环境较为脆弱，易引发滑坡、泥石流等灾害。同时，老挝经济社会发展水平相对落后，对灾害的防控能力较弱，自然灾害和交通事故、火灾等人为灾害的发生给老挝造成了巨大的经济损失，严重地影响人民的生产和生活，不利于老挝经济社会的可持续发展。

（一）老挝气象、地质灾害简介

老挝的气象灾害以台风及洪涝灾害为主，发生时间集中在每年5～10月的雨季期间；发生地点遍及全国，多为地势低洼的河流沿线地区。低温冻害发生的时间多为每年的12月至次年2月，主要发生在老挝北部地区。

1.台风洪涝灾害

随着全球气候变暖的影响，老挝洪涝灾害频发。例如，2010～2017年间，老挝每年均遭受台风及强降雨导致的洪涝灾害，民众的生产生活遭受重大损失（见表1）。

2.低温冻害

老挝的低温冻害主要是受到老挝北部大陆寒冷气流的影响，多发生在老挝北部地区。以2016年1月老挝北部华潘省发生的低温冻害为例，当时该地区气温降至0度以下，伴有雨雪、大风等强对流天气，导致牲畜受冻死亡。受寒冷天气的影响，当地旱季稻谷产量锐减，实际土地产出总面积从99135公顷下降到98678公顷。

3.干旱灾害

在1996年、1998年和2003年，老挝遭遇了严重的旱灾，其中，气候变化是导致旱灾发生的主要因素。2016年5月，老挝因持续高温达38～40摄氏度，再度发生旱情并影响老挝中南部地区。观测显示，老挝多个北方省份、5个中部省份和4个南部省份的平均气温从北向南依次递增0.1摄氏度。同年根据联合国粮农组织调查显示，老挝有近20万户家庭因干旱而面临粮食不安全的风险。

4.地质灾害

老挝地形以山地和高原居多，低山丘陵次之，平原低地较少。除湄公河沿岸平原及山地中的局部盆地之外，山地面积约占老挝全国总面积的80%，且整个地势在中南半岛上是较高的，故老挝有“中南半岛屋脊”之称。老挝多山区，海拔高度差别较大，地质环境较为脆弱，台风、热带风暴等过境时带来的暴雨极易引发滑坡和泥石流等地质灾害。例如，2015年，老挝北部的琅勃拉邦勐南县发生泥石流灾害，导致2人死亡、2人失踪，24所房屋受损，9所房屋完全被冲毁，牲畜及农作物也遭受较大损失。2016年8月，台风“电母”过境引发滑坡，老挝中部和北部省份的主要道路出现阻塞或塌方，大量农村公路受损，导致临时交通中断⑥。2017年9月18日，老挝万象省迈特县一山体发生滑坡，致3人失踪。

5.地震灾害

与滑坡、泥石流相比，老挝境内的地震频率不算高，地震对老挝的影响也并不突出。例如，据中国地震局网站的数据，老挝分别于北京时间2007年5月16日16时56分、2016年1月21日21时48分、2016年4月23日7时O分和2016年5月16日21时6分在北部地区发生6.6级、3.1级、4.6级和3.1级地震，上述地震均无人员伤亡的相关统计。

总的来说，老挝北部、中部和南部各省区每年均不同程度地遭受自然灾害的影响，尤其是老挝北部地区的地势较高，多为山区，经济发展比较落后，人均GDP也是全國最低的，防灾、救灾与灾后重建工作困难重重。

（二）老挝人畜疫情灾害简介

老挝气候常年温热，病媒、昆虫的孳生和病原微生物容易滋生和繁殖，加之老挝卫生条件落后、医疗水平低下，登革热、肺结核、疟疾、艾滋病和禽流感等疾病及流行病发生较多。

1.登革热

受独特的地理气候的影响，登革热在老挝每年均有爆发，感染人数众多，虽然死亡率随着医疗的进步大幅下降，但仍然严重威胁着老挝人民的生命健康。

2.艾滋病

自21世纪初开始，老挝在国际社会的大力帮助下，罂粟种植得到了遏制。但是，近年来，毒品贸易沉渣泛起，老挝的罂粟种植有所反弹，年轻人吸食冰毒鸦片的情况也日益增加，有不少年轻人因此感染艾滋病病毒。根据2015年10月老挝卫生部传染疾病控制司公布的数据，1990～2014年年底，老挝17个省共有7072人感染了艾滋病病毒。据估计，2016年老挝感染艾滋病病毒的人数是11500人。

3.肺结核

老挝是世界上最不发达的国家之一，老挝政府对公共健康卫生的投入远远不能满足民众的需求。2017年3月，世界卫生组织发布的2016年数据显示，老挝每年约有3300人死于肺结核，肺结核的感染率在太平洋地区中是最高的。老挝每10万人中就有182人患有肺结核，肺结核致死率为0.053%。

4.禽流感

老挝每年均会爆发禽流感，严重危害老挝人民的生命财产安全，也给家禽养殖户造成重大损失。例如，2004年1月，老挝首都万象有3个养鸡场发生禽流感疫情，造成3500多只鸡死亡。2006年7月，位于老挝首都万象市南25千米的万象市赛塔尼县东邦养鸡场发现H5Nl高致病性禽流感病毒，老挝禽流感研究室和相关部门立即执行控制措施，捕杀和销毁6018只鸡，其中有2580只是感染病毒致死，另外实施捕杀3438只。2007年2月，老挝万象再次出现禽流感疫情，并导致2人死亡。2008年，老挝琅南塔、乌多姆赛、琅勃拉邦和沙耶武里4省相继发生禽流感疫情。2009年6月，老挝爆发甲型HIN1疫情。2017年2月，万象发生了H5Nl疫情，为防止疫情扩散，共有700多只禽类被杀。

5.黄脊竹蝗虫灾害

近三四年来，老挝北部多个地区均发生黄脊竹蝗灾，受灾地区多为山地竹子与阔叶林混生地带，主要危害旱稻、玉米和竹林，蝗灾所到之处，玉米叶片被啃食，只剩茎秆，水稻和旱稻秧苗的地上部分被大量取食，农业丰收和老挝北部各省人民的生产生活受到严重影响。2014年10月，老挝琅勃拉邦省蓬通县首次发现黄脊竹蝗虫，此后，该种蝗虫扩散到全省以及邻近的华潘省和丰沙里省。2014年，老挝共发现140处黄脊竹蝗虫灾害。2015年，老挝的3个省14个县发生了500多处黄脊竹蝗虫灾害。2015年12月，黄脊竹蝗虫灾害已经摧毁琅勃拉邦省、丰沙里省和华潘省3省60个县的4000多公顷玉米、薏仁米和旱稻田地。2016年，老挝北部的丰沙里省、琅勃拉邦省和华潘省共有4000多公顷农田被蝗虫毁坏。截至2017年8月，老挝北部的华潘省、琅勃拉邦省、丰沙里省和乌多姆赛省中有1300公顷农田遭到蝗虫毁坏。为了应对蝗虫灾害，老挝政府在2016年采取了预防和控制蝗灾措施，并且得到中国、泰国等国和联合国粮农组织的技术支持。当前，如何应对蝗灾已成为老挝政府面临的重要课题之一。

（三）交通事故、火灾等人为灾害简介

1.公路交通意外事故频发

老挝国内的交通运输业发展水平比较落后，主要依靠公路和内河运输。老挝的陆路运输以公路为主，但由于公路等级比较低，再加上地形的原因，老挝国内的交通意外事故频发，事故次数多、车辆损毁量大，人员伤亡情况也非常严重，已经成为威胁老挝人民生命财产安全的重要因素之一。表3和表4以2013年和2015年老挝国内发生的交通意外事故为例进行说明。

数据来源：《老挝交通意外事故统计》，老挝人民民主共和国公共工程与运输部网站，http：//www.mpwt.gov.la/attach-ments/article/.

数据来源：老挝国家统计中心：《2015年度统计年鉴》，第40～42页。

近年来，老挝经济发展速度有所增加，但是基础设施建设进度仍然滞后。截至2015年，老挝全国公路里程达到51597千米。其中：钢筋水泥路为310千米，高级沥青路为814千米，铺设两层沥青路面为8272千米，碎石路面为19361千米，红土路面为22838千米，较2012年增加了7996千米。老挝国内的道路路况拥堵狭窄。以首都万象市为例，该市人口为84万，注册的机动车辆是77万辆，几乎人均一辆，而万象市区道路狭窄，整个市区内没有一座高架立交桥，加之老挝民众驾驶安全意识比较淡薄，交通事故频发。据统计，2017年1～8月，老挝全国共发生交通意外事故3873起，造成6402人受伤、700人死亡。其中，老挝首都万象市因交通事故死亡者有151人，有7021辆车报废，约有90%的道路交通事故是由酒后驾车、超速和违反交通规则引起的。交通事故频发已成为影响老挝人民生命安全的一个重要因素，给国家、家庭和个人造成了巨大的经济和精神损失。

2.内河航运交通意外事故

老挝河流众多，湄公河的主要支流南塔河、南乌河、南堪河、南俄河和南嘎丁河等是老挝民间运输的重要交通线，渡船的意外事故时有发生。例如，2015年5月26日，距首都万象市60千米的巴俄县南俄河上发生一起渡船倾覆事故，导致10名小学生失踪，翻船原因为船只严重超载。

3.火灾事故

随着老挝国内基础设施建设的持续发展，各种电力设备的使用也在增加，老挝气候终年炎热，不少建筑物为木质结构，加上电路检修不力等原因，为火灾事故埋下安全隐患，尤以首都万象市发生的火灾事故最多，造成的经济损失最大。例如，2014年3月26日，老挝首都万象市通坎康市场发生大火。2015年2月2日，首都万象市东巴朗地区居民区疑似因电线老化短路突发大火，殃及27栋民居，幸未造成人员伤亡。2017年7月15日，老挝首都万象市中国商户聚集的三江国际商贸城发生严重火灾，此次火灾虽未造成人员伤亡，但是造成了巨大的经济损失。除了万象市，老挝的其他地方也经常发生火灾。例如，2016年5月17日，老挝南部占巴色省巴色縣刀哼市场发生火灾，致257家店铺损毁，经济损失超过520亿基普（约627万美元），所幸并无人员伤亡。2016年4月6日，老挝沙耶武里省洪萨县一处火烧地起火，大火蔓延导致27户家庭受灾，受灾人数为142人。据统计，2016年，老挝全国共发生火灾140多起，造成经济损失1000多亿基普（约1205万美元）。2017年1～4月，老挝全国共发生104起火灾事故，导致4人遇难、7人受伤、104座房屋被烧毁，直接经济损失超过330亿基普（约398万美元）。

二、老挝灾害防控措施简介

由于老挝经济发展水平低、基础设施建设滞后、社会保障体系不健全，老挝的灾害防控体系也较弱，因此，在灾害防控方面，老挝在很大程度上需要依靠国际社会的援助。

（一）老挝国内对灾害的预防与应对

受国内经济发展水平落后等因素的制约，老挝政府对防灾减灾的公共投入很少。近年来，老挝每年的经济增长率都接近7%，但同时存在财税收入短缺，财政赤字大和地区、城乡发展不平衡等问题。2017年财政年度，老挝18个省市中有13个省市的财政收入没有达到预期，国家财政赤字预计将到8.019万亿基普（约9.65亿美元）。老挝城乡、地区发展差距较大，例如，万象市的人均GDP是5052美元，是老挝全国平均水平（2400美元）的两倍多。在老挝最北部的丰沙里地区，人均GDP为全国最低（874美元），仅为万象市的六分之一。

2007年，老挝政府制定了《火灾防控法》，明确了火灾的预防、应对、管理、检查以及火灾防控中的运输工具、器械等多个方面的内容。但是，从近年来频发的火灾事故也可看出，老挝各级政府对火灾风险隐患的排查治理并不到位。2017年10月，老挝召开八届国会四次会议，新制定了《气象与水文地理法》《传染病控制法》，修订了《矿产法》，这些法律的制定和修订对老挝的环境保护和灾害预防提供了重要的法律依据。

从总体上来说，由于受到各种因素的制约，老挝至今尚未建立国家突发事件应急管理体系规划，预防灾害与灾后重建任重道远。

（二）国际社会对老挝防灾、救灾的援助

1.中国对老挝的援助

自然灾害是人类社会面临的共同挑战。2013年10月9日，中国国务院总理李克强在出席第16次中国一东盟（10+1）领导人会议时，就防灾、减灾提出了一系列重要倡议，比如在“10+1”框架下“制定中国一东盟减灾合作行动计划”以及在东亚峰会框架下各国开展海上搜救演练、地震搜救演练等方面合作等。防灾、减灾是近年来中国与东盟合作的一个新亮点。2016年9月8～9日，在中国广西南宁举办了中国一东盟科技创新与台风灾害应对研讨会，当年东盟轮值主席国老挝劳动和社会保障部社会保障司司长Prasong Vongkhamchanh出席会议并致辞。

中国与老挝是好邻居、好同志、好朋友、好伙伴。老挝发生灾害事件，中国总是在第一时间施以援手，援助老挝国内的防灾、救灾工作。

在应对气象灾害方面。例如，2012年3月，中国国家气象中心与华云星地通公司技术人员赴老挝国家气象局进行中国气象局卫星广播系统接收站（ CMACast）和气象信息综合分析处理系统（Micaps）的系统安装、维护以及全套系统培训工作，为老挝日后的气象预报发展及气象灾害防灾指导提供技术支持。

在应对地质灾害方面。例如，2017年8月11日，中国政府援助老挝国家地震监测台网项目与地震数据中心项目在老挝自然资源与环境部气象水文厅举行签字仪式。项目建设期间，中国技术专家组将为老挝建设15个地震监测台站和1个国家地震数据中心，形成覆盖老挝全境的国家地震监测台网，并在运行初期提供5年期限的运行维护服务。项目建成后，老挝将具备国内大部分地区M3.0级以上地震的速报能力，将有效提高老挝的地震监测能力，促进老挝在地震监测、地学研究和相关产业的发展，为老挝建立一个长期连续运行的地震监测台网，培养地震监测技术专业人员和专业运维团队，提升老挝政府公众服务水平，为老挝经济社会发展提供有力保障。同时，项目的实施将进一步加深中老两国政府和人民的友谊，促进双方的地震科技合作。

在应对黄脊竹蝗虫灾方面。自2015年老挝琅勃拉邦丰团县、烟康县发生黄脊竹蝗灾害以来，截至2016年10月，中国云南省累计援助老挝人民民主共和国防治黄脊竹蝗农药11吨、车载式喷雾机7台、背负式机动喷雾机410台、担架式动力喷雾机120台、防护装备960套、病虫采集设备10台；云南省农业厅专家组已3次赴老挝受灾地区开展黄脊竹蝗防治技术培训24场，培训农业技术人员150人次，培训机防手600多人次。2017年5月4日，中国援助老挝第二次蝗灾救助物资项目交接仪式在万象市老挝农林部植物保护中心舉行，中国此次向老挝援助的物资包括汽车、背负式动力喷雾机、手动喷雾机、防护服和笔记本电脑等。中国帮助老挝应对黄脊竹蝗虫灾，减少了老挝农业生产因蝗灾而导致的损失，帮助老挝农民尽快恢复正常生产生活。

在应对人畜疫情灾害方面。例如，为了减少登革热和疟疾对老挝的危害，2013年8月2日，在中国云南省景洪市举行了“中老边境地区疟疾和登革热联防联控防治试点项目工作协调会”，据会上通报，中国云南省已与老挝北部5省建立疟疾和登革热联防联控合作机制，实现双边疾病疫情信息共享机制，每年将派出专家组对老挝北部5省进行技术帮扶和交流，促进老挝登革热防控工作。

2.日本对老挝的援助

当前，日本已成为老挝的第六大投资国，已有130多家日资企业在老挝各领域进行投资。除此之外，日本也不断加大对老挝灾害的援助。2017年5月4日，日本政府向老挝气象中心捐赠了气象与水文设备，用于提高灾害预警系统的能力以及为公众提供有关天气预报及水位的预警。

3.联合国粮农组织、世界银行和亚洲开发银行等国际组织对老挝的援助

许多国际组织在老挝均设立了办事处，帮助老挝一同应对其国内发生的各种灾害，对老挝的防灾、救灾工作起着十分重要的作用。

例如，2015年11月17日，亚洲开发银行与老挝政府签订了300万美元的“消除抗药性疟疾传播”援助计划。该计划将通过提高项目所覆盖的12个省份的区域传染性疾控（CDC）系统来加强和协调老挝国家疟疾计划。此外，这笔捐款还用于培训卫生工作者、妇女和少数民族群体来防治边境与经济走廊沿线的区域传染性疾病。2016年5月11日，国际粮农组织向老挝提供328811美元用于应对蝗灾的技术支持和车辆租赁。2017年8月31日，老挝财政部和世界银行签署协议，世界银行将为老挝提供2500亿基普（约3100万美元）的资金帮助，其中有3000万美元来自贷款，另外100万美元的无偿援助来自世界银行在东南亚地区灾害管理项目中的资金。该项目将在老挝乌多姆赛省设立洪水风险管理点，直接受益人数达10万余人，并为老挝人民提供更可靠的水文气象服务。

近年来，老挝灾害频发导致粮食欠收，加剧了粮食安全危机，国际社会也加大在这方面对老挝的援助。2017年2月28日，全球环境基金（GEF）与老挝自然资源和环境部签署了合作备忘录（ 2017～2021）。按照协议，全球环境基金将提供540万美元（约444亿基普）用于改善老挝因气候变化导致的粮食安全问题，主要内容是加强老挝农业和气候监测、发展土地资源信息管理系统和农业生态区建设能力，以及利用分析所得的数据信息来确保农业粮食安全的决策。

三、关于老挝防灾、减灾工作的思考

（一）加强老挝防灾、减灾体系建设，有效提高应对灾害能力

未来老挝应从源头上对潜在的灾害源加强检测和预防，加大投入，建设防灾、减灾工程，重视事前防范，从灾害源头着手，有效地减少灾害带来的损失。此外，要努力提高气象灾害、地质灾害、蝗灾和相关疫情的防御防治能力，构筑应急救灾与常态防灾相结合、救灾减灾并重、治标治本兼顾的科学防灾、减灾体系，有效提高灾害应对能力。

（二）积极开展防灾、减灾国际合作，加强老挝国内相关人才队伍建设

2017年，老挝的人均GDP为2472美元。根据老挝规划投资部统计，2017年老挝国家财政赤字预计将达到8.019万亿基普（约9.65亿美元），占国内生产总值的5.7%，公共债务已达到国内生产总值的70.5%，高于上年同期的68.1%。老挝由于国力有限，在防灾、减灾上缺乏完善健全的体制，人才总量不足，整体素质不高，素质与能力不能完全适应发展需要也是一个突出问题。中国、日本等国家以及国际粮农组织、世界银行和亚洲开发银行等国际组织对老挝在气象、地质、蝗虫和疫情等灾害防控方面提供的帮助一方面提升了老挝防灾、减灾的硬件设施，另一方面也通过国际合作，加强相关学科的研究与建设力度，为老挝灾害风险评估、防灾减灾技术开发、生态环境保护、灾害监测预警和信息系统建设提供了人才支持。

（三）重视环境保护工作

重视环境保护、维护生态平衡对防灾、减灾有着十分重要的意义。气象灾害、地质灾害和蝗灾等发生都是外部和内部原因共同作用的结果，在社会经济发展的同时，也要保护生态系统的平衡。今天老挝北部的许多地区还保留着刀耕火种的落后的生产方式，一些生活在山区的少数民族仍然过着“靠山吃山”的生活。这种落后的生产方式导致水土流失严重，甚至会造成气候条件的恶化，在台风、暴雨等恶劣天气来临的时候，更容易引发相关的地质灾害，因此需引起老挝相关部门的高度重视。