基于城市发展角度的公共经济研究

杨皓仲

摘要：随着时代的发展，国际化大都市接连出现在我们眼前，为未来城市发展提供了模板与蓝图。同时我们看到，几乎全部大城市都产生了相似的大城市病，例如：交通拥堵、基础设施建设落后、公共服务不完善等。通过对城市未来发展趋势与城市公共资源使用的问题进行了探讨，论述了发展好公共经济的重要性以及公共服务、产品的供给方法，本文认为地方政府在以公共经济为基础下，通过优化经济结构，提高供给效率，城市才能实现又好又快发展

关键词：城市发展；城镇化；公共产品；公共经济；政府行为

中国的社会发展是一个长期的阶段性过程，最主要的问题就是在城市转型且是以磨合与调整为重要特征的社会转型中期。制定和调整城市发展战略，不仅要满足当前的现实需要，也要满足可持续发展的需要。

城市发展是地方政府职责所系，也是重要的评价考核指标。内容是一定时期内城市规划的编制和对各建设项目的综合部署，目标是维护地区利益、公众利益，方法是通过调控空间资源的开发和利用，实现城市内社会、经济的协调与可持续发展。而公共经济研究的核心是以公众利益为主体的公共产品产出和公共服务的供给。城市发展离不开公共经济的支持，而公共经济研究也是在社会实践中不断的丰富与发展，两者是有着共同方向与共同目标的。因此，研究城市公共经济对于未来城市发展的轨迹以及在如何优化公共产品与公共服务供给上有着积极意义，其从本质上与城市发展的内涵目标相同。

一、城市发展过程中的问题与未来方向 （一）“大城市病”问题

步人21世纪以后，我国各地方政府开始加大对于基础设施建设的投入，但由于一些历史原因和地方政府有限的财政支出，出现了城市经济增长速度与城市公共产品增长速度不匹配的问题。目前，虽然地方政府越来越重视公共产品及配套公共服务供给方面，但高度城镇化发展所导致的城市规模扩张，要素流动性提高导致的大量外来人口涌人大城市中，使公共产品与服务量与质难以满足当今的城市需求。与此同时，在追求城市不断扩张，不断规模化的今天，一些城市因为过度追求经济发展，选择性放弃了公众利益。很多城市中都出现了交通拥堵、环境质量下降等大城市病，这些问题聚集在一起，影响了公众的日常生活，制约了我国许多新型大城市的进一步发展，甚至影响了我国社会经济文化的发展。

（二）供给混乱问题

20世纪60年代科斯和公共选择学派开始对占主流的政府供给理论提出质疑，主张公共产品和服务应由市场供给。到20世纪80年代至90年代，在经济危机的压力下，具有创新精神的城市管理者积极探索新公共管理改革，也倡导将市场机制引入公共服务供给领域。但是政府公共服务民营化的发展远没有想象中那么完美。许多“靠国有企业吃饭”的三四线城市中在原属大型国有企业或混改，或迁出后，经济发展已显疲软。这其中许多问题表现在企业身上，但根子在城市政府当中。

（三）資源浪费问题

行政单位主导的公共服务发展，往往容易出现不计成本的浪费现象。改革开放后，我国引导提倡的市场经济发展，逐步健全和繁荣了私人经济，而公共经济因为效率的原因，发展比较滞后。这导致今天我国由20世纪80年代的私人产品短缺，转化为公共产品短缺。公共产品种类与数量的双缺失减少了城市许多基本功能，造成了资源严重的损失和浪费。

（四）公共经济发展落后问题

我国各大城市在发展过程中，虽然也提供了相应的公共产品和公共服务，但城市公共产品、公共服务注[于供给主体与供给方式有限，供给无法满足需求。长期以来，地方政府将更多的精力用于扩张建设，所以公共产品和公共服务的短缺也成为必然。例如，不少城市的基础设施建设不仅无法满足城市发展的需要，由于建设过程当中存在的产权不明晰，建设完成之后监管不到位等问题，形成了较多历史欠账，城市本身的交通功能和城市作为区域节点的交通枢纽功能被弱化。交通是一个城市的“名片”，也是衡量城市公共服务水平的基本指标。交通功能的弱化不仅不利于城市经济的发展，还造成了很大的潜在损失。目前我国向市场经济转轨过程中，城市基础设施、公共安全、环境保护等方面的历史欠账问题得到有效解决。但是目前看来，大部分城市还无法彻底扭转公共产品和公共服务的短缺状况。

（五）城市未来发展的方向

随着经济社会发展，地方政府财政实力的提升和城市居民人均收入水平的提高都给城市公共产品与公共服务的需求提出了要求，三个层次分别是：数量、质量与结构。城市居民对公共产品的需求开始从消费型向发展型升级，具体表现在医疗、文化、教育、休闲等方面的消费增长要高于总消费的增长。但是，在目前主要的住房问题上，经济适用房、公共租赁房等公共产品供应明显不足，社会需求无法满足，使得城市居民的生活需求与公共产品、公共服务有效供给的不对称现象加剧。必须要以公共经济的发展为基础，通过鼓励引导市场参与，实现政府提供的公共产品的数量与服务质量的提升。

二、城市发展过程中城市公共经济的作用

经济不断发展的同时也加重了城市公共财政的压力。市场失效与政府失灵的存在，都会导致外部不经济的产生。这需要我们的地方政府通过法律手段、政策手段，在保障公共产品协调均衡产出的同时，对城市发展过程中出现的外部效应进行必要的预防、干预和调控。

（一）城镇化战略需要城市公共经济的支撑

城市发展从就业、居住、环境、交通、居民福利等方面体现。但其核心问题仍是人口与土地的分配问题。城镇化除了满足人口增长对公共产品与服务供给的新需求外，优化城市资源配置以及提升城市功能与服务等都给政府财政支出带来更大的压力。王小林认为，城市化与政府财政支出的关系体现在四个方面：l、城市化促使城市居民对社会公共产品需求增加，这就需要增加这种公共产品的供给2、发挥公共交通、投资环境的作用，为下业化的发展提供支持与保障3、人们在许多力一面依赖公共服务来改善生活质量4、城市化与下业化引致的新的公共物品需求。

城镇化表现为居住在城市流人人口的增长、用地规模不断增加，同时也意味着城市物质文明和精神文明不断丰富，并形成以点带面的范围作用。在这个过程中，人口和收入增加会给城市公共产品和服务的供给提出更多更高的要求。所带来的需求增长也会提高城市生产的比较成本利益、生产专业化和规模水平。公共产品和公共服务的高质量供给，将是未来的大趋势，同时也会成为对城镇化的有力保障和坚实基础。

（二）财政投入是城市发展的重要保障

公共财政对城镇化的进程起决定性作用。政府公共财政的主要职能就是为社会提供公共产品和公共服务。地方公共产品与服务是吸引人才要素流人的重要因素。因此，在有限的资源禀赋和财政条件下，地方政府应该注重公共投资的效率与效益，通过示范性效应，合理引导市场资本参与城市投资建设。政府投资额与社会投资额之比是一个评价城市经济发展水平的指标。在城镇化进程中，地方政府应当通过优化财政支出、提供税收优惠等措施来刺激市场，呼吁社会参与基本公共服务建设。通过综合提升公共服务水平，提升行政管理能力提高基本服务供给效率。现有财政研究往往忽略大城市具有强大聚集效应的事实，城市聚集经济研究又忽视公共服务和政府财政的作用。目前土地稀缺、交通拥挤、能源紧张和环境恶化等问题更为严重，城市聚集效应需要地方政府通过优化财政支出结构，改善公共服务水平来发挥作用。世界银行呼吁，城市应当采取聚集性强的土地利用政策，优化城市空间结构，提供高效便捷的公共交通服务。毋庸讳言，当前我国城镇化进展的速度，直接取决于公共财政上的投入力度。这就要求各地方党委政府在中央政府顶层设计上，以民众利益为先，统筹兼顾，加大城市基本公共设施的建设力度与覆盖面，同时最大限度地克服政府失灵。

三、促进城市发展

（一）夯实财力保障

一般而言，政府收入主要来源于税收。营改增之后，倒逼地方经济发展向第三产业倾斜，在一定程度上可以减少财政收入由下业经济的波动性，有助于以后稳定财政收入。综合来看，要想打牢财政基础，各级地方政府还要不断摸索，不断创新，要改变以往的土地财政和资源财政的局面。2016年上半年，不同省市的财政收入状况呈明显的两极分化，东部发达省份，如上海、广东、北京等，借力金融业、房地产业、商务服务业等盈利佳的行业，以及科技创新、互联网经济等前景好的行业，财政收入增长较快。而资源省份，如内蒙卉、陕西、山西、辽宁等受重下业经济拖累，以及煤炭、钢铁等产能过剩影响，财政收入增速普遍低于地方平均水平。

（二）建立权责明晰的财政支出制度

城市发展的理想状态，是为城市内居民提供滿足其偏好的公共产品。在固定的财政下，只有建立全责明晰的财政支㈩制度，才挣实现这一点。简而言之，就是地方政府必须“做好该做的事”，同时也要做到“不管不该管的事”。一方面是要提高财政资金的使用效率，二方面也是实现公共产品的有效供给。我国现行的财政制度下政府事权范围较为模糊，一般可以理解为“由上到下”的公共产品供给方式。由中央政府宏观调控，省级政府具体规划，到市一级及以下政府，自主权力往往不够，无法根据城市自身情况，来制定公共产品供给的结构、数量和方式。要做好权责明晰，需要补充法律解释，同时对一些涉及到多级政府的事权进行制度化解释，合理的分配资金分担比例。

（三）建立合理的财政支出结构

目前新型城镇化进程中的地方政府应增加以下三方面的财政投入：（l）社会保障事业和居民公共福利事业。这是加强城市治理，保持社会稳定的重要保证；但）文化教育事业的支出，全面提高居民的素质；（3）环境保护的支出。大多数城市环境污染严重，环境质量较低，既影响居民的生活质量，又不利于经济发展。保证城市经济社会的可持续发展离不开这三类支出，要把这三部分的财政预算列入每一级政府的预算中去，详细的罗列出具体做法。

（四）实现公共产品的多元化供给

公共经济是城市发展的基础，而市场经济的参与部分可以锦上添花。目前企业、社会团体、私人部门的发展给地方城市公共产品供给提供了有利的条件。因为政府失灵的不可避免，适当引入民间资本，引导社会各界参与公共产品供给能够有效提高公共产品的供给数量和质量，同时也有助于刺激由政府提供的传统公共领域的公共产品供给效率。目前我们生活中不可缺少的共享单车，就是比较鲜明的例子。要通过这种多方共建的机制，转变政府职能，从传统的公共产品垄断地位逐步转向部分提供甚至是竞争，实现公共产品的有效供给。

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