未来城镇化发展：融合与变革

■程晖

改革开放40年来，我国城市数量由1978年的193个增加到2017年的657个，我国从一个8亿农民的国家，变成一个8亿城市人口的国家，城镇化率由17.9%提高到58%。

中国在创造高速经济增长奇迹的同时也创造了城镇化的奇迹。进入新时代，中国城镇化正由 “上半场”转向“下半场”，未来城镇化建设要注意什么？日前，在中国社会科学院、中国科学院、中国工程院共同举办的 “中国城市百人论坛2018年会”上，专家学者对我国未来城镇化发展建言献策。

由单纯城市化转向城乡融合发展

中国社会科学院院长谢伏瞻表示，我国城市发展深刻影响了世界，占世界人口近1/5的中国迈入城市社会，显著提升了人类发展水平和整体素质。未来城市发展应以满足人民对美好生活的需求为出发点和落脚点，推动城乡互动区域协调发展。

中国工程院主席团名誉主席徐匡迪说，当前，我国已经进入新的城镇化发展阶段，这个阶段的主要特征是城乡融合发展。新时期城镇化应严格控制特大型城市的盲目扩张，探索建设城市带，同时还需要注意生态优先，要搞大保护，不搞大开发。

“前一段时间城镇化的时候也走了一点弯路，城里拆了很多东西。在下一步乡村振兴和城乡融合发展的进程中，必须着力保护生态与历史文化名镇与古村落。”徐匡迪谈到，如要传承历史文化，保持地域特色，形成适合不同的地貌，形成风格迥异的村镇建筑群。

中国城市经济学会会长晋保平认为，中国城镇化快速发展的主要原因是，政府和市场的双重力量推动资本、人才等资源向城市流动。在今后城镇化发展的过程中，应该由政府主导，打破制度性障碍，通过行之有效的手段调整和控制资本、人才等资源进一步向城市快速流动，妥善解决城市与农村融合发展问题。

“城乡要素双向流动将成为一种新趋势。”国务院发展研究中心研究员李善同说，未来我国的城乡一体化将是双向城乡一体化。根据她的研究发现，近年来，人口由农村向城里迁移出现了速度减缓的趋势。同时，我国资本下乡、技术下乡、人才下乡的速度在加快。

中国工程院院士、同济大学副校长吴志强说到，城镇化的前半段，中国人以辛勤的劳动力推进，称之为 “体力的城镇化”；城镇化的后半段，将由智慧创造力来推进，称之为 “智力的城镇化”。未来，我国将城市和农村双向提升，做好农村发展，做好城市治理，才能共同完成中华民族进入城镇化的新时代。

未来城市建设需跨领域多学科协同研究

与会专家认为，城市发展作为经济发展的重要组成部分，对经济的拉动作用日趋明显，未来我国城市建设需开展跨领域、多学科协同研究。

谢伏瞻认为，城镇化的快速推进吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置的效率，促进了国民经济持续快速发展，推动了社会结构的深刻变动和社会事业的全面进步，成为现代化建设的重要引擎。改革开放以来，京津冀、长三角、珠三角等大城市群成为带动我国经济快速发展的增长极，成为我国参与国外经济合作与竞争的主要平台。

全国人大常委会副委员长、中国科学院副院长丁仲礼表示，京津冀、长三角、珠三角等地区的城市群，正在引领我国经济社会的全球化进程和全球影响力。未来随着区域协同发展，城市建设对我国经济的拉动作用将愈加明显。

目前，我国经济建设由高速增长阶段转向高质量发展阶段。城市发展作为经济发展的重要组成部分，其水平也要随之提升。与会专家认为，城市建设涉及自然科学、社会科学、工程技术等多个学科领域，未来城市的发展需要从跨领域、多学科的协同研究做起。

丁仲礼表示，首先，要加强服务于美丽中国和健康中国建设目标的城镇化战略和科技政策研究，突出以绿色城镇化为导向的城市环境治理、生态建设、资源利用、产业技术创新等方面的科技支撑研究。同时，还要加强以服务智慧城市建设为目标的创新型科技与工程技术研究，以及加强以人为本城市管理的自然科学与社会科学的融通研究。

制度性障碍亟待变革

中国人的根在乡村。“只有实现城市和农村的共同提升，才能完成中华民族进入城镇化的新时代。”吴志强说。

他表示，农村是我们提升城镇化品质非常重要的保障。不能简单地把农村人口都转移到城市，而是要把城市治理好，把农村振兴起来。

中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华坦言，实现城乡协同、乡村振兴的制度性障碍亟待变革。他认为，现在主要有户籍制度、土地制度、等级制度三个制度性障碍。“如果这些制度性障碍不解除的话，乡村振兴可能只是一个美好的梦想而已。”

回顾过去40年，之所以中国的城镇化发展如此之快，在晋保平看来，主要是因为政府和市场双重力量大大地推动资源向城市流动，这种资源包括资本、人才、土地等很多方面。

那么，在今后城镇化发展的过程中，如何更多地考虑乡村振兴呢？他认为，应该由政府主导，调整和控制资源进一步向城市快速流动的同时，尽可能向农村流动。

中国社科院副院长蔡昉就 “历史瞬间和特征化事实——中国特色城市化道路及其新内涵”发表自己独到的看法。

他表示，2018年是中国改革开放40周年，回顾40年的发展历程，我们国家从计划经济转向市场经济，对资源也有了重新配置的过程。在重新配置过程中，不仅包括一二三产业之间的重新配置，也包括地域之间、部门之间、城乡之间的各种配置。

改革开放以来，我国城镇化发展呈现出怎样的特征呢？蔡昉聚焦了三个历史瞬间，总结出 “退出、流出和进入”这三个关键词，从而确定了中国以劳动力为主的资源重新配置的历史进程。

蔡昉表示，中国城镇化第一个特征化事实就是 “退出”。农村改革推动劳动力的退出。农村改变了激励机制，显著提升了农业的劳动生产率，也释放了剩余劳动力。“城镇化率伴随着农业劳动力比重下降和人数的减少，以及非农产业的提高和劳动生产率的提高。因此，在这一过程中，大量劳动力从农耕中释放出来。”

中国城镇化第二个特征化事实是 “流动”。蔡昉表示，流动是以1992年邓小平南巡讲话作为标志，为沿海地区的劳动密集型产业创造了大量的就业机会。而且这些企业所发展的区域并非原来意义上的大城市，而是一些小城镇地区，最后形成了城市集中连片区域。

“集中在小城镇地区的产业集群创造了大量的就业机会，导致被释放出来的农业剩余劳动力能够在区域上进行大规模地转移，最为突出的特征是在城镇地区，农民工的数量大幅提高。因此，第二阶段表现为劳动力在农村和城镇之间的流动。”

中国城镇化第三个特征化事实则是 “进入”。蔡昉认为，过去，劳动力在流动过程中面临较大的制度障碍。制度层面的障碍会阻止资源的重新配置。“因此，清除进入障碍的一系列改革也是完成整个城镇化过程中的重要一步。”

“在过去的这些年里，我们看到政府渐进式的推动了各项改革。虽然户籍制度仍然存在，但户籍制度之外，和它配合的制度已经成熟了。比如我国废除了粮票制度、票券制度，打破了 ‘大锅饭’等。与此同时，户籍制度本身身份认定也发生了很大的变化。这一系列的创新举措，是我们过去探索的过程，也是我们的改革经验。”蔡昉说。

他谈到，现在农民工可以进入到城市了，进入到城市各个领域，各个产业，也能够进入到国有企业，能够和城市居民一起竞争同一个岗位，但是归根到底，常住人口的城镇化率和户籍人口的城镇化率还有16个百分点的差距。他们的基本公共服务，农民工的覆盖率和参与率，也和城镇居民和城镇职工有巨大的差距，这些差距都意味着他们的进入还不是充分的。由于这个不充分的进入，就使得我们的城镇化在有的时候还是可逆的。如果城镇化逆转，就可能会延缓我们劳动生产率提高的趋势，就形成了所谓的逆库兹涅茨过程。“因此，我们要在退出机制上，流动机制上和进入机制上赋予中国特色新型城镇化真正的新内涵。”

蔡昉建议，政府应该抓手明确，聚焦提高全要素生产率，提高资源配置效率，让企业充分竞争，着重技术进步和技术应用，实现优胜劣汰，让资源从生产要素低的部门向高的部门聚拢，这种创造性破坏，也是资源重新配置的过程。因此，政府要允许资源配置和生产要素流动，包括劳动力自由流动，加大户籍制度改革，提高非农产业的劳动参与率，消除人才劳动力流动的体制机制障碍、弊端。此外，政府也要创造良好的政策环境，以减税降费以及降低交易费用等方式，营造良好的政策环境能够带来真金白银的改革红利。■