法治视角下的基层社会治理创新

摘 要 2013年前的沐抚办事处基层治理存在诸多乱象，经常出现各种群体性事件，久而久之村民越级上访现象成风，对当地的正常生产生活秩序造成很大影响。在当地一些基层干部的努力探索下，恩施市沐抚办事处的村民矛盾纠纷调处机制应用而生。本文在总结矛盾纠纷调处机制运行现状的基础上，深入探讨了该制度实施的利弊，提出了通过成立专项资金、出台相关法律法规和行政处罚办法、加大基层普法宣传力度等方式来保证该机制的良性运行，促进当地的社会经济发展。

关键词 基层社会治理 矛盾纠纷层级调处 基层普法

0引言

在全面建设社会主义法制国家的时代背景下，党的十八大在“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的基础上，提出“把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式”，全民普法教育就成为其中极其重要的一环。在2013年以前的沐抚办事处就是缺乏基层普法的典型地区，基层治理的乱象较多。有些民众因为自身的局限性，常常采用一种非常偏激的手段来解决问题，比如越级上访，甚至还有冲撞政府机关的案例。而通过这些方式群众往往不仅没有解决问题，更是恶化了干群关系，由此也给当地的行政工作陷入困境。鉴于此，从2013年开始，沐抚办事处开始创新制度管理，解决基层群众的矛盾纠纷，经过不断完善，形成了“层级调解机制”与法律援助措施相互配合的村民矛盾纠纷调解机制。这一机制建立实施后，沐抚连续四年成为恩施市无越级上访乡镇，这意味着当地政府可以切实解决民众所遇到的问题，村民也更加信任政府，基层政府的威信逐步树立。本文在实地调研恩施市沐抚办事处这种新型制度的基础上，对其运行现状及影响进行分析，并提出相应的管理办法和建议，希望促进当地的社会经济发展，也希望这一新的制度创想对我国其他地区的基层治理发挥借鉴作用，从而更好地推进我国全面建设社会主义法制国家。

1设立背景

2013年前的沐抚办事处基层治理存在诸多乱象，经常出现群体性事件。基层干部面对这种情况束手无策，原有的治理方法并不能满足新形势的需要，在一些基层干部的努力探索下，村民矛盾纠纷调处机制应用而生。如杨力所言，随着市场经济对乡村的全面渗透和深刻影响，以及新农民阶层的兴起，“乡土中国”其实也发生了巨大的变化，这使得带有“治理”意味的地方性特征正在减弱，从长远来看，基层司法转而追求普适化的法治，完全可能，甚至是必然的。

办事处开始设想这套机制的时候，就拟定了两个具体的解决方向，即行政手段引导和法律的判决，从这两个方面为村民提供纠纷解决的渠道。调节分为五级，分别由组长、驻片干部、村委会、综合治理办公室、办事处领导负责。最终成形的矛盾纠纷解决机制可以用两句话来简单概括：“一表一卡两个办法，两个渠道一起抓”。“一表”指的是办事处自创的矛盾纠纷调处意见表；“一卡”指的是办事处向所有居民派发的法律顾问团服务卡；“两个渠道”就是指行政手段的引导和法律的判决这两种解决途径。总的来说，先力求以高效率在行政体制内部达成冲突双方都满意的结果。对于未协商解决的问题，再引入司法途径，由办事处为村民提供必要的法律支持，鼓励村民将难题交由人民法院予以公平公正的判决，以求彻底解决纠纷。

2具体内容

办事处自创的矛盾纠纷调处意见表，实现了对于每起矛盾纠纷的登记在册。在表的首页，填写村民的个人信息、联系方式、住址等基本信息；在表的第二页，从顶部的纠纷详情登记开始，在下方五栏中，代表着处理矛盾纠纷的每一个层级，分别是村民小组、驻组村干部、村委会、综合治理办公室以及办事处领导。一个层级无法完成调解再转入下一层级，必须严格按照程序进行。同时要求每一级必须在纠纷登记之日起15日内反馈处理结果。由此办事处的行政体制就形成了一个高效的金字塔形结构，干部们发现问题，立即解决问题。

中心户长（组长）处于矛盾调处的最前端，与村民直接联系，掌握村民反馈的第一手资料。为了能真正地将矛盾纠纷解决在基层，办事处对组长的设置进行了大胆创新，按照全面推进农村网格化管理的要求，以小组代网格，将现有的地名组恢复为以原生产队为基础的村民小组。目前，办事处共设小组180个，组长通过民主选举产生。组长享有每年1200元的补贴，每成功调解一起纠纷，额外获得50元的补贴，激励组长的积极性。

村驻片干部是矛盾调处环节的第二级，是组长和村委会之间的桥梁，负责由几个小组合并而成的调解片区。按调解纠纷的复杂程度，每成功调处一起，可获得100元的奖励工作经费。组长在《调处意见表》上说明未调解成功情况，签字盖章后上交驻片干部，按照层层落实的原则将矛盾化解在基层。

到了第三级，也就是村委会负责的这一级，村民的矛盾纠纷约有80%已經得到了妥善解决，第三级及以上的干部如果再无法调解成功，就由办事处为村民提供必要的法律支持，交由人民法院予以判决，以求彻底解决纠纷。事实上，形成了陈柏峰所说的基层司法之“双二元结构”。“乡村司法就具有两个层面的二元结构，微观层面的二元结构存在于基层法官的司法中，宏观层面的二元结构由乡村干部的司法与基层法官的司法共同构成。这两个层面叠合起来，就构成了乡村司法的‘双二元结构。在这个双二元结构中，乡村司法呈现出三副形态：一是基层法官司法的法治形态，二是基层法官司法的治理化形态，三是乡村干部司法的治理化形态”。

3配套制度

3.1干部队伍建设

要使纠纷调解落到实处，就必须要依靠基层干部，干部队伍的建设就是办事处工作抓住的重点。办事处将干部队伍划分为了支部书记、后备干部以及村民小组组长，对不同的干部队伍进行不同内容的培训。

村民小组组长起到的是最基础，也是最为关键的作用，所以对于村民小组及其组长的工作做出了调整。首先是村民小组设置的细化。原先沐抚办事处的五个村共有42个村民小组，依照原先生产队的划分，将村民小组细化到了182个，这样的变化既有利于对基层的工作的开展，可以第一时间了解到各家各户的动向，也减少了各村民小组组长们的工作量。

其次关于小组长人选，全部交由小组的各户居民决定。只要有能力、有责任感，获得居民们的信任，不论是年入花甲的老人，还是初入社会的青年，都可以当选为村民小组长。

3.2调解过程监管

办事处对于层级调解机制严格的监管体现在两个方面——第一，基层干部们每处理一个矛盾纠纷，终身对其负责，这就要求干部们在调解工作中一步到位，避免再次出现问题；第二，综合治理办公室定期对已解决的矛盾纠纷进行复查与回访，如果发现有干部们没有处理好，或者有弄虚作假的成分，立即对相关干部进行追责。有了这两方面的监管，不仅提升了干部们的责任感，也杜绝了有弄虚作假的现象发生。

3.3法律援助措施

办事处将所有法律援助措施统稱为“律师进村，法律便民”，目的就是想要改变村民们的固有思维，打破村民们与专业法律工作者之间的隔阂，鼓励村民们用法律的思维去思考，以法律的手段去解决纷争。对于无法获得调解，必须要走诉讼程序的矛盾纠纷，只要联系的是正规、专业的律师，办事处会给村民们提供全额的律师费用支持。这样的政策在最大程度上打消了村民们对于走法律诉讼程序的顾虑，有利于基层法制工作的开展。如苏力所言，“中国应当实行法治，中国正在走向法治，无论当代中国人对中国社会的政治法律现状或走向如何评价、作什么样的预测，‘法治已经变成了一种公众的信仰，就如同先前中国人对‘革命、如今对‘改革的信仰一样”。

4现存问题

4.1调解机制相关配套制度所需资金发放模糊

在实地调研过程中，经过采访当地村小组组长发现办事处承诺的部分补贴并未兑现，一方面降低了基层村干部执行政策的热情，另一方面损害了政府的威信，不利于此项制度的长期良性运行。

4.2执法部门执法不严

调解成功后会出现极个别村民拒不执行结果的情况，政府没有法律授予的权力强制村民执行。末端执行不力侵害了村民的正当权益。可能造成群众对法律的信任缺失，不利于基层普法工作落实。

4.3基层“情法冲突”的困境

农村基层法律教育极度缺失，村民法制观念法律意识淡薄，村民们更偏向于在行政系统内调解解决矛盾纠纷，但如果引入诉讼程序，大部分村民依然会觉得非常麻烦，村民们普遍觉得打官司的成本过高，而自己的权益还不足以补偿进行诉讼的成本，所以宁愿少一事而不愿多一事。同时村民们往往很看重乡间的人际关系，担心与人打官司会影响到自己的与他人的交往，所以村民们对法律诉讼仍有顾虑。这并不是沐抚办事处独有的，而是全国各地乡镇村民的普遍心态，是基层干部进行乡村普法工作所要解决的一大难题。

5优化路径

5.1成立专项资金

据实地调研，此项制度本身及其相关一系列配套制度运行所需资金一年约为30万元，全部资金均出自办事处的维稳资金中，目前还没有建立单独账目明细，多数情况下即使给村干部发放了补助或奖金，很多人也并不知道此事，由此带来的误解很可能降低基层干部的工作热情，阻碍该制度的正常运行。根据当地实际情况将机制运行所需资金纳入办事处年度预算中并单独建立账目明细，定期进行公示，可以解决资金发放模糊问题，更能增强群众与政府间的互信互助关系。

5.2加强基层行政执法监管

调解结果反馈信息办事处应及时回访核实，对于法律支持缺乏的现状可以向上级主管部门或法律机关提交申请，尽快出台专项法律法规，期间办事处的强制行政命令可以由当地执法部门执行，切实维护群众合法正当权利。

5.3加强基层普法教育、宣传

学校可以适当增加法律学习课程，除此之外，办事处可以举办一些法律文化演出或比赛，一方面增强了群众法律意识，另一方面丰富了村民的精神文化生活，减少了村民间的摩擦，有利于建设社会主义和谐社会。

6结语

“立党为公，执政为民”是中国共产党的执政理念，也是"三个代表"重要思想的本质。恩施市沐抚办事处矛盾纠纷层级调处机制的设立实施就是这一理念的现实反映。在制度的运行过程中帮助基层群众树立规则意识，增强法律观念，也稳固了基层治理，促进了社会经济发展。乡村基层社会的治理问题，是党的十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”重大命题的重点和难点。这要求乡镇一级政府有所作为，积极探索新思路和新办法，为体制创新提供原始素材。恩施市沐抚办事处在日常的工作中逐渐摸索出“层级调处”和“法律援助”相结合的治理方案，“办法很土，效果很好”。究其缘由，其中奥妙端在于，一是大力培育乡村积极分子，重建熟人社会的乡村秩序；二是重视基层社会治理的法治化，主动向当地村民提供多维的法律服务。

作者简介：王晓钰（ 1997.8-）汉族，内蒙古包头人，三峡大学法学与公共管理学院学生，本科，研究方向：行政管理，科技与政府管理创新。

参考文献

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