高校信息化建设中的服务类IT采购问题研究

何秀全

(上海外国语大学 信息技术中心，上海 201620)

0 引 言

高校信息化建设兴起于20世纪90年代中期，大致历经了校园网、数字校园和智慧校园等建设阶段。在校园网建设阶段，主要以校园有线网络基础设施和简单的网络服务，如校园网主页、Email、FTP等为建设主体；在数字校园建设阶段，各高校以建设业务应用系统为主要工作，通过应用财务管理、人事管理、教学管理、科研管理、后勤管理等方面的信息系统提高了学校的管理、服务的水平，实现了一定程度的业务自动化、规范化；近年来，为解决各业务系统中存在的信息孤岛、业务分散的问题，部分高校提出建设智慧校园的理念，即利用新技术、新方法，从业务、流程、数据融合创新的角度建设高校新的信息化服务框架[1]。

高校信息化建设的任何阶段都需要进行大量的IT采购，且随着信息化的发展，采购的规模越来越大。合理、合法、有序地开展IT采购工作对信息化建设有着重要影响。

1 高校信息化建设中的IT采购概述

高校信息化过程中的各类基础设施、信息系统的建设主要依靠采购IT厂商、集成商、软件开发商等提供的设备、数字资源、软件和服务。表1对高校IT采购进行了基本分类。

表1 高校IT采购分类

高校的IT采购项目总体上可分为非服务类和服务类。非服务类IT采购的内容主要是硬件设备、成品软件、数字资源等较明确的货物，其必要性是显而易见的。服务类IT采购的内容主要是各类IT人员提供的软件开发、系统集成、运维保障等服务。在高校基本拥有自己的信息化部门和人员的情况下还大量采购外部IT服务，其主要原因包括两方面[2]：①高校可拥有的IT服务能力有限。信息化建设不是高校的主要业务，按照战略聚焦、价值链理论，高校不可能将IT人才队伍建设作为重要工作。现实中，各高校设置的IT人员岗位十分有限，主要用以保障校园网络、信息系统的正常运行、使用。只有极少数高校具有一定的软件开发能力。而高校所需的校园网络、信息系统等的建设并不简单，所需投入的人力、时间是非常大的，不是寥寥几个工程师在较短时间就能完成的，且在系统投入运行使用后仍需投入大量的运维人力。因此高校自己建设一支具有各种IT能力、人员数量庞大的信息化队伍是不可行的。虽然有部分高校也自行开发建设一些信息系统，但数量十分有限，且一般项目范围较小。②外部IT供应商有专业化、规模经济、人力资源等方面的优势。相比于高校内部的信息化队伍，市场上的系统集成商、软件开发商、专业服务商一般具有较高的专业性，能聚焦在高校所需的某些方面的IT服务上，可培养拥有各方面专业技能的工程师队伍，同时为多个学校提供服务，可以实现规模经济效应、获得人力资源上的优势。

通过采购各类IT服务，可以利用市场方式较好地弥补高校在信息化建设中的IT能力的不足，但由于各高校在采购方式、采购能力和采购内容本身存在的特点等方面的原因，在服务类IT采购中还存在着许多困难和不足。

2 高校服务类IT采购中存在的难点

2.1 高校的采购方式分析

高校的运营过程中需要采购众多的货物、服务和工程。根据2003年实施、2014年修订的《中华人民共和国政府采购法》的规定：国家机关、事业团体，在使用财政性资金，进行依法制定的采购物品行为时，不论级别、不分预算内外、不限类型(货品、工程项目、他方服务等等)，包括限额以外的采购，都必须要以政府为主体，实施政府采购。由于我国大部分高校都使用的是财政性资金，因此近年来各高校基本按照《招投标法》和《政府采购法》，并结合本校的实际制定了相关采购流程和规定，建立了采购管理机构和监督机构[3]。按照《政府采购法》的规定，高校采购可分为政府采购和非政府采购两部分，而政府采购部分又分为集中采购和分散采购，见表2。

表2 高校采购分类

可以看出，按照《政府采购法》的规定，高校的IT采购大部分应属于政府采购范围，包括计算机、网络设备、预算较大的软件开发项目都在集中采购目录内。但考虑到实际执行中，很多设备、软件开发、系统集成项目具有独特的要求，《政府采购法》又允许采购单位申请分散采购。集中采购目录外、采购限额标准下的货物、服务、工程采购虽然属于非政府采购范围，许多学校也参照政府采购制定了相应的标准和流程[4-6]。

2.2 高校服务类IT采购的问题分析

高校服务类IT采购主要包括软件开发、系统集成和人员外包3类。由于人员外包主要是通过第三方公司租赁IT人员来校常驻服务，完成相对简单的服务工作，相对另外两种而言确定性较高。软件开发、系统集成类采购项目的难点和问题主要有[7-9]：

(1) 采购需求难以准确描述。目前高校使用的各类业务软件大部分需要根据本校的业务流程进行定制开发。通过委托软件开发公司进行开发就需要在采购文件中明确软件的功能需求、性能需求、安全需求等。按照结构化软件开发方法，需要对组织的结构、业务流程、业务数据等进行较详细的需求调查分析后方能得出需求功能报告，进而进行系统设计、系统开发。现实中，很多软件需求部门对具体的功能需求实际上并不确定，仅能从各业务口对需求进行简单的描述，或是直接要求参照其他学校类似软件的功能，提出的软件功能需求是难以精准的。尽管一些学校的信息化部门会协助业务部门共同进行需求调研，但是由于人员数量、能力有限，以及可能存在的时间紧迫因素，很多项目的采购需求仍然是差强人意。而高校一般不会采购市场上的IT咨询公司的服务进行系统设计，法律法规也不允许让具有开发能力的公司提供设计方案。采购需求不准确将影响到意向供应商对软件功能范围、开发工作量的判断，进而影响到参与意愿、评审专家评价和采购的最终结果。而项目过程中的需求大量扩大、变更也会造成双方的矛盾、成本的上升，影响到合同的执行、项目的验收。

(2) 采购预算难以合理编制、执行。高校一般使用预算方式进行资金的使用管理。服务类IT采购一般需提前进行项目申报，提出预算要求。从预算申请到获批，存在着一定的时间间隔。由于信息技术存在迅猛发展的特点，一些开发技术、开发方案、专业设备可能会较快地出现更新换代，造成原来提出的技术要求过时、或是成本上升，这会造成预算不能使用、或是预算不足。如为避免预算不足，在申报预算时有意上浮也可能出现实际使用金额过低的情况，造成预算执行效果不佳。

(3) 采购方式难以恰当选择。按照《政府采购法》的规定，目前共有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购和竞争性磋商6种政府采购方式，各方式的适用条件、要求有所不同，采用不同的方法会对采购结果有一定影响，不同的软件开发项目应根据具体情况采用合适的方式。一些学校的采购管理部门对项目的实际需求和市场情况进行较深入的调查，选择的采购方式不合适，出现流标、修改采购要求再采购等情况，这会造成项目不能如期开展，甚至会造成成本上升；而有的学校采购时刻意选择竞争性谈判方式，追求以最低价成交，这对服务类IT采购是不恰当的，会给服务效果造成隐患；而询价方式基本用于标准一定的货物采购，基本不适用于服务类IT采购[10]。

(4) 评分标准难以合理设置。软件开发、系统集成类项目如采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商方式，一般采用综合评分法。该方法的评价的因素一般包括：报价、技术方案(系统设计方案、实施方案、售后服务方案等)、公司资质能力、类似业绩等方面。一般情况，需根据前期对市场的调查，在合规的前提下设置较合理的评分项和分值权重。由于服务类项目本身存在不确定性，抽取到的评审专家的专业背景、工作经验、以及对市场的了解程度有差别，如评分标准设置得不合理，要求评审会议上专家在短时间内了解招标需求、审核投标文件、选出较合适的供应商是有困难的。

(5) 合同难以顺利签订。按正常流程，采购结果公示后，进入到合同签订阶段，中标方将和学校进行较深入的沟通了解，对项目的详细需求、功能范围有了进一步的认识，双方达成一致确定合同内容。然而现实中，由于采购需求难以确定和软件开发、系统集成项目本身存在不确定性的特点，往往会出现一方认为理所当然包含在服务范围内而另一方却认为难以做到、建议放到下一期项目实现等情况。此外，一些高校在采购文件中未明确付款方式，签订合同时中标方自然希望首付款比例较高、总笔数较少，而高校可能出于对中标方实力的考虑，希望首付款较低、总笔数较低，甚至有额外的保证金等，这也会造成合同签订时的不快。

(6) 项目难以顺利完成、验收。尽管目前软件开发技术和系统集成方案在各行各业都有很多先进的成功应用案例，高校的各类应用系统也有很多成熟案例，但是由于高校的需求、管理环境、人员能力、责任心、重视程度等存在着很多不同，或者是中标方人员变动、战略重心转移等原因，导致许多类似的项目并非一帆风顺，经常出现项目逾期未完成情况。对具有一定创新性的软件项目就更可能出现项目难以完成的情况。

(7) 售后服务难以有效保障。系统验收后进入到较长期的应用和运维管理阶段。在此阶段，需要进行软件本身的维护、数据维护、硬件平台维护等工作。一般来说高校信息化部门会协助完成数据维护和硬件平台维护，而软件本身的维护，包括完善性维护、适应性维护、纠错性维护和预防性维护是需要供应商来完成的。一般来说采购需求和合同中会对售后服务的内容、方式、期限等进行要求。然而现实中，由于供应商的服务策略、服务能力、人员变动、业务状况等发生变化，而技术不断发展、用户需求时有变化，很多项目的售后服务难以有效保证，造成了用户的不便、不满，甚至影响到尾款的支付、缩短项目的生命周期。

(8) 其他问题。除上述困难或问题外，高校服务类IT中还存在着采购周期长、流程不规范、存在廉政风险、采购分散、采购效果不佳等问题。

3 完善高校服务类IT采购的建议

随着高校信息化的推进，高校各类业务的信息化程度不断提高，无论是服务类还是非服务类IT采购的量都越来越大，IT服务市场将进一步扩大。为提高服务类IT采购的执行水平、效率效果，结合高校实际，提出以下建议[11-12]：

(1) 发挥信息化管理机构的统筹、协调、规范等职能。IT采购是高校信息化建设的重要组成部分，不应仅由采购管理部门负责，或是仅重视采购执行环节的工作，而应从项目生命周期、信息化全局角度对其进行管理。目前许多高校已经建立了诸如信息化领导小组、信息化办公室这样的校级决策、执行机构，应充分发挥其相关行政管理职能。如通过建立信息系统建设的项目申请、可行性分析、预算审核、需求确定、采购执行、项目管理、验收标准、运行维护等统一制度，在每一个环节都应体现信息化部门的专业性，尽量减少项目的不确定性。

(2) 明确采购执行环节的权责。一般情况下，IT项目获批立项后，由项目负责部门制定技术需求方案，提交给采购管理部门由其按照法律法规和学校的相关规定编制采购文件，自行采购或委托代理机构采购，采购完成后签订项目合同。然而采购执行环节中的采购方式选择、采购文件中的合格供应商资格条件、技术方案、评分标准、付款方式等都对采购有一定影响。一些学校的采购管理部门、信息化部门、采购需求部门在选择采购方式、编制采购文件时会有不同意见。鉴于服务类IT项目的特色性，本文认为，采购的技术方案包括功能需求、技术方案、实施方案、售后服务等应由需求部门和信息化管理部门共同确认，而采购方式选择、供应商资格条件、评分标准等可由信息化管理部门根据项目情况提出，如无违反相关法律法规和管理制度，采购管理部门应该接受。

(3) 提高相关人员的业务素质，合法、合理执行采购政策[13]。信息化管理部门人员应当具备一定的专业技术能力、IT项目管理能力，并对政府采购的相关法律法规、具体采购流程有所了解，对IT市场特别是与高校信息化相关的产品、主要供应商等情况有所关注；采购管理部门人员应掌握政府采购的相关法律法规，具备采购操作技能，还应了解IT采购特别是服务类IT 采购与其他类型采购的不同之处，从专业角度指导需求部门、信息化管理部门编制采购文件。在选择采购方式、设置资格条件和评分标准时应在合规的前提下力求灵活高效；采购需求部门应对需求进行较全面的了解，具体的负责人应具备一定的计算机应用水平，对信息系统开发、管理有一定的了解，并了解学校的采购流程，具有较高的积极性、责任心，能配合信息化部门、采购管理部门工作。

(4) 适当寻求外部咨询公司的支持[14-15]。由于资金使用的限制，目前高校的信息化建设中较少借助外部咨询公司的力量设计方案。但由于高校信息化部门的人员数量、能力有限，部分信息系统项目范围较大、专业性较强，此时应当聘请外部专业IT咨询公司共同设计需求方案、编制采购文件。

(5) 加强项目过程管理。采购完成后，学校应积极配合进一步确定需求范围，签订合同。如出现部分需求有偏差，应作权衡，信息化部门的技术人员应从专业角度提出意见，确保合同顺利签订。项目开发、实施过程中，应建立正式的项目组，定期汇报项目进度，协调、解决相关问题。现实中很多项目由于学校具体的业务负责人不积极配合而导致功能难以完成、进度落后，因此学校应重视项目的过程管理，明确相关责任，不能简单的以为项目开发就是供应商的责任。

(6) 付款方式、质保金、验收标准、免费维保期、维保费约定[16]。一般情况可在合同签订后支付50%的首款，系统上线运行后支付40%的二笔款，项目验收后支付尾款。如项目风险较大，可适当减少首付款比例，并要求中标方提交保证金，或保函等成本较小的方式；项目完成后，校方应积极配合验收，部分原本不在合同范围内的需求、或确有难度未能实现的功能可友好协商，达成一定的共识，切不可强制拖延验收，这对双方都不利；免费维保期不应过长，很多人认为免费维保期越长越好，但事实上，一方面很多功能的新增并不属于维保范围，另一方面，由于尾款和保证金不可能多年拖着不付，而一旦尾款或保证金支付给供应商后，维保期的服务质量就无法保证，反而不如每年支付维保费更有服务保障；维保费用比例可以在合同里进行约定，一般每年不超过合同价的15%。

(7) 与供应商建立良好的合作关系。当采购结束、签订正式合同后，学校与供应商就是合作关系，而软件开发、系统集成类项目更需要双方的共同努力方可成功。因此，在项目过程中，学校在合法合规的前提下，应充分考虑供应商的利益，尽量不拖欠款项、提出不合理需求，否则基于成本考虑，纵然项目可以完成，供应商也会在售后服务时打折扣。

4 结 语

高校服务类IT采购是信息化建设的重要工作，信息化管理部门、采购管理部门和相关需求部门应充分了解其中的困难和问题，不断提高自身的业务水平，在遵守国家相关法律法规的前提下，充分考虑项目的特点，合理编制采购文件、选择采购方式、设置资格条件和评分标准，力争选择最合适的供应商；应本着合作共赢的立场，积极推进项目各阶段的顺利进行，提高项目的最终应用效果，最终实现采购的目标。