土地承包期延长对征地补偿的影响

仝照民

摘要 以长春市汽车开发区为研究对象，构建农地保障功能测度指标，利用收益还原法和功能价值法建立农地征收补偿标准理论框架，并对承包期延长前后农地保障效益的变化进行比较。结果表明，农地对农民的社会保障效益显著，承包期延长提高了农地的社会保障效益，未来若继续采用产值倍数法进行征地补偿，将对农民长期利益造成损害。因此，补偿应朝多元化方向转变，提高补偿方式的可持续性，采用多种措施结合的方法对农民进行安置。

关键词 土地承包期；收益还原法；农地保障；征地补偿

中图分类号 F301.0 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）16-0288-03

Effect of Prolonged Land Contract Period on Land Acquisition Compensation

TONG Zhao-min

（College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun Jilin 130061）

Abstract Taking Changchun automobile development area as the research object，the measurement index of farmland security function was set up，the theoretical framework of farmland acquisition compensation standard was established by using the income capitalization approach and the functional value method，and the changes of the rural land security benefits before and after the extension of the contract period were compared.The results show that，the agricultural land had a remarkable benefit to the social security of the peasants，and the extension of contract period significantly improved farmland social security benefits.In the future，if the land acquisition compensation is continued by using multiple output method，the long-term interests of farmers will be damaged.So the compensation should shift towards to the direction of diversification，improve its sustainability，and the resettlement of farmers should combine with a variety of measures.

Key words land contract period；income capitalization approach；farmland security function；land acquisition compensation

黨的十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长期不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”[1]，延长承包期对稳定土地承包关系、促进农业发展有着长远意义。农地对农民的基本生活、就业、养老等具有一定的保障功能，在现阶段农村社会保障制度严重滞后并且一时难以建立的情况下[2]，土地的保障功能对于农民意义重大。土地承包期延长将会调动农民生产投入积极性，促进土地可持续发展，扩大土地保障效益。中国工业化、城市化的快速发展必将导致农地非农化[3]，当前中国经济仍然具有典型的二元经济特征，城市土地面积快速扩张，导致土地需求量的激增[4]。我国征地制度改革滞后，存在征地补偿标准低、因公共利益需要的建设用地范畴不明、征地程序缺失等问题[5]，在土地承包期延长后如果不能及时改进补偿制度，将会激化土地征收过程中的矛盾冲突，引发并行的社会问题。因此，对研究区土地保障效益进行量化，比较承包期延长前后保障效益的变化趋势，将为改进农地征收补偿体制提供参考。

1 研究区农地保障功能分析

1.1 研究区概述及数据来源

长春市汽车产业开发区位于长春市区西南部，是建设长春西部新城区和长春国际汽车城的重要平台[6]，对于土地有较大需求。2017年4月，通过实地走访和问卷的形式对汽车区繁荣村、前程村等逾40户失地农户进行调查，得到有效问卷387份，结合征地中心提供的备案资料和《长春市统计年鉴》，对汽车开发区农地保障功能进行分析。

1.2 农地经济保障功能

农地的经济保障功能主要体现在农地的经济收益上，当农民拥有土地时，可以耕种土地而获得经济收益，这是一种恒久的收益流。当农民失去土地时，应该对其转移的收益流进行补偿，在数量上等于若干年土地收益之和[7]。收益还原法可以将农地未来每年预期的客观收益以一定的资本化率折算到估价期日现值[8]，与农用地有关的收益和费用等资料相对比较容易收集，其一般计算公式如下：

p=■[1-■]

式中，p为土地承包置换经济价值，a为农用地年纯收益，r为贴现率，n为农地承包年期。通过查阅长春市统计年鉴，得到长春市农用地产值（表1）。

结合社会平均利润对农地纯收益进行修正，得到平均年纯收益为12 405元/hm2，贴现率根据银行的标准确定为5%，农地承包年期为30年，计算得到农地经济保障价值为190 695元/hm2。

1.3 农地社会保障功能

土地对农民的社会保障功能可以归纳为以下4个方面：一是为农民提供基本生活保障；二是为农民提供就业机会；三是为农民的后代提供土地；四是心理保障作用[9]。

由表2可以看出，大部分农民肯定了土地的基本生活保障作用，主要还是由于我国农村社会保障体系的落后和农民非农就业的巨大风险。同时也可以发现，承包地对农民的经济效用正在弱化，目前农业的经济收入已经不再是农民唯一的收入，兼职农民在汽车开发区较为普遍。

通过赋予不同保障程度相应的权重对数据进行比较处理，得到相对效用均值。对土地不同的保障效用打分，根据问卷结果得到5个方面保障效用分值X1、X2、X3、X4、X5，计算公式为：

Xi=■wjNj

式中，Xi为第i项效用分值，wj为不同保障程度对应的权重，Nj为不同保障程度对应的问卷份数。

计算第i项效用相对总效用的均值，计算公式为：

Zi=■

计算可得，基本生活保障、提供就业机会、为后代提供土地、心理保障、农业生产收益效用均值分别为0.293 3、0.186 4、0.188 4、0.191 6、0.176 1。4项社会保障效用均值之和为农业生产收益效用均值的4.88倍，而汽车开发区的农地经济保障价值为190 693元/hm2，其置换社会保障价值为915 330元/hm2。而研究區征地补偿费约为75万元/hm2，故在进行征地补偿时，政府可能忽略了农地的社会保障价值，不足额的补偿费也是部分农民对征地不满意的原因。

2 承包期延长后农地保障效益的变化

在十九大公布的报告中，习近平总书记提出实施乡村振兴战略，并明确保持土地承包关系稳定并长期不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。改革开放以来，第一轮土地承包从1983年开始，承包期15年；第二轮从1997年开始，承包期30年。中国农村人口占总人口近50%，人们非常关注2027年承包期满之后的形势[10]，而如今中央的该项决策为未来指明了方向。

延长承包期可以增强农民对农地的保护意识，减少农药、化肥的过度使用。过短的承包期往往会导致掠夺式经营等短期行为，但拥有更长更稳定土地产权的农民，会将合理休养土地纳入考虑范畴，可以促进农地经济可持续发展。此外，随着承包期的延长，农民将更敢于对土地进行投资。在此之前，农民的资本不敢过多投入在流转来的土地上，担心流转期内不能回收成本，而将承包期延长30年，农民在土地上的投资将更大胆，投入也将更多。同时，土地产权有了明确预期，将有助于形成农村土地市场，农民对土地价值认识越高，在流转时获得的回报也将越高。不仅如此，在农村社会保障制度滞后的情况下，延长承包期使农地在保障基本生活、提供就业机会等方面更加重要。

在仅考虑承包时间变化的情况下，计算可得新的农地经济保障价值为234 810元/hm2，置换社会保障价值为1 145 865元/hm2，较之前提高了23%。如果考虑土地投入的加大、流转市场的活跃、社会保障效用的增强等因素，农地对农民的保障价值将会更大。因此，在征收土地时，应当采取更合理的补偿方式，尽可能地保护农民的利益。

3 农地承包经营权征收的合理补偿

3.1 征地补偿的现状和问题

作为我国征地制度改革核心的征地补偿标准一直是政策制定者和学者关注的重点。近年来，随着农民维权意识的增强，以经济矛盾为主的征地问题日益突出[11]。我国现行征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费[12]，数额是被征收前3年平均年产值的数倍。而农村土地征收后的农民补偿以货币安置为主，即一次性发放安置补助费和其余相应的补偿费，之后让农民自谋职业。但随着农民对土地投入的累积、土地资源稀缺度的增加、生活水平的提高，按照传统的产值倍数法进行的补偿，已经无法让农民得到长期的稳定生活[13]。一次性的货币补偿仅仅考虑了被征地农民眼前的生活安排，并没有考虑到失地农民今后的养老、医疗保险等长期发展问题，也没有与社会保障制度衔接；同时，征地补偿费很容易在短时间内被农民挥霍空，部分没有经济来源的失地农民将对社会秩序的稳定造成极大的影响。在承包期延长30年的新政策出台后，这种短期补偿方式的弊端将会被放大。因此，征地补偿方式更应当具备长远性和多元性。

3.2 合理改进征地补偿的建议

3.2.1 扩大征地补偿范围。对比汽车开发区实际补偿金额与理论补偿金额可以发现，政府在进行土地征收时，仅考虑了农民失去土地所损失的经济收入，而忽略了土地所兼备的社会保障价值。虽然各国根据不同的价值取向坚持着不同的土地征收补偿标准，但是从世界发展趋势上看，对于土地征收的补偿范围呈现日益放宽的趋势。结合我国实际情况，虽然不能完全涵盖国外那些细致入微的征收补偿范围，但我国在征收补偿范围上确实有待扩大。征收补偿应不仅仅局限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补助费，应囊括经济损失的各种形式，农地的基本生活保障功能、提供就业机会功能、心理保障功能以及子女继承功能等社会保障效用也应纳入补偿范围。农民在没有充足的财富积累、没有足够的非农就业机会、没有健全的社会保障体系时，在较大程度上必须依靠土地收获物供给其基本生活资料[14]，在承包期延长后，农地的社会保障功能更加凸显出来。因此，政府可以帮助农民上缴社会保障费用，确保农民能够享有等同于城市居民的社会保障服务。此外，在研究区还存在着一部分农地因为征收而被分割的情况。土地分割会造成不动产价值的损失，国外普遍存在着土地残损补偿[15]，如果残损的土地极大的影响了农村集体经济组织，政府应对集体土地进行全部征收并给予相应补偿，被征地集体农民也应享有相应的请求权。

3.2.2 提高征地补偿的可持续性。土地承担着农民绝大部分生活支出，能够为农民提供稳定的生活来源，农民失去土地不仅代表着当前生活无法得到保障，而且意味着失去养老保障。从某种意义上讲，农地不仅承担了一代人的生计，还负担了下一代人的生活，如果征地补偿只考虑眼前利益而忽略可持续性，将带来严重的农村养老问题[16]。在承包期延长的形势下，为了体现土地的增值收益，可以采用土地换股的补偿方式，从而弥补当前补偿方式难以长远的缺陷。征地代表着房地产、工业园区、高速公路等项目的开展，不同用途的土地其收益大不相同，农用地转变为建设用地所产生的增值主要是农业地租转变为建设用地地租所增加的资本化地租，是一种长期的收益流[17]。随着我国融资方式的不断创新，征地农民入股的方式不仅可以让农民分享项目收益、提高补偿标准，还可以缓解征地矛盾、促进项目的顺利实施。同时，一次性补偿变成长期补偿避免了失地农民挥霍补偿款给社会稳定带来的风险，同时减轻了企业投资初期的融资问题[18]。

3.2.3 拓宽征地补偿的形式。土地对农民的作用体现在各个方面，以货币形式进行的征地补偿，难以全方面考虑失地农民未来的生活，也未能体现土地的等价交换。随着可支配土地时限的延长，土地对农民的影响将更加深入，因而应当探索除了货币以外的补偿形式，以弥补货币补偿标准低的不足，成为货币补偿的有益补充，确保被征地农民的生活不因征地受到影响。目前，各地方政府在实践中总结出了多种安置失地农民的途径，包括留地安置、集体土地使用权入股、组织就业培训、社会保障安置等[19]。留地安置是指在征地时，预留一定比例的建设用地，交回给被征地村集体经济组织使用，以建设用地替代农用地作为对村经济集体组织和农民的补偿。留地安置是一种典型的以地易地的实物补偿，用建设用地来更换农民种植生产资料的农用地，体现了土地补偿的对等性，既间接提高了补偿标准，又妥善解决了农民的长远生計问题；既为农村集体经济组织的发展提供了必要的场所和基础，又为农民提供了良好的就业机会[20]。社会保障安置是政府征收农村集体土地后，通过购买社保使被征地农民享受基本养老保险或者医疗保险待遇，从而补偿土地被征收后农民失去长远生计保障的损失。这种以地换社保的方式在一定程度上消除了不同地区农民在安置补偿标准上的互相攀比，有效解决了征地纠纷的发生。同时，该模式的实践也扩大了社会保险的覆盖面，增强了社保基金的调节能力[21]。虽然补偿方式还存在诸多的争议，但采用多种安置形式组合的方法，可以发挥各项措施之长，弥补“单兵作战”的缺陷，形成优势互补的格局，从根本上确保不因征地而降低农民生活水平，不因征地而使农民丧失可持续生计，不因征地而牺牲稳定的社会环境[22]。

4 结语

在新形势下，深化土地改革，处理好农民与土地的关系，着眼点仍是土地征收的补偿问题。当前土地征收制度虽然仍存在诸多问题，但是各地政府正在积极解决，不断提高补偿标准，拓宽补偿途径，体现农民个体的意愿。在土地承包期延长的契机下，政府更应该加快土地征收补偿制度的完善，扩大征地补偿范围，提高补偿方式的可持续性，采用多种补偿方式相结合的方法，尽可能地照顾到农民的合法权益，实现社会公平正义。

在征地补偿过程中，因为《物权法》明确规定征地补偿的对象是农村集体，所以土地补偿款依法只能补偿到村集体而不是农民个人[23]，而土地承包期延长虽然不意味着土地私有化，但是农民作为用益物权人对土地享有的占用、使用、收益权能却更加明显，失去土地时农民个体损失也更为突出。因此，补偿款的分配问题有待进一步的研究。

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