美国网络空间治理现状与政策（上篇）

北京邮电大学经济管理学院|张彬

美国宾夕法尼亚州立大学|理查德·泰勒

网络空间（cyberspace）一词最初诞生于1982年William Gibson的科幻小说，20世纪90年代随着互联网技术和应用的不断推进逐渐被认可。美国政府将网络空间定义为“信息技术基础设施彼此相互依存的网络”，“包括互联网、电信网、计算机系统和关键行业的嵌入式处理器与控制器”。美国的定义还注意到“该术语亦常用于指代信息和人与人互动所存在的虚拟环境”。新兴的嵌入式信息空间将此带入了一个全新阶段，在这样一个社会新阶段，无处不在的智能互联设备出于已知或未知、公共或私人的目的，对大量的数据流进行挖掘、处理和应用。

美国网络空间治理的历史沿革

美国网络空间治理侧重于技术层面的治理，按治理对象来划分，可将其发展历史分为3个阶段。

第一阶段，经典的电信政策时代。传统上，美国政府通过《电信法》和联邦通信委员会（FCC）对电话、电视、卫星、广播等传统通信业务进行监管，这一阶段以美国于1934年-1996年两次颁布《电信法》为标志。期间美国的网络空间治理主要关注强制互联、普遍服务、公共安全要求、非歧视原则、隐私、消费者保护等。

第二阶段，互联网/宽带生态系统政策时代。互联网生态系统是一个垂直和水平整合的技术、应用和内容的生态系统，其中所有连接和相关的实体都是利益相关者，包括设备制造商以及软件供应商、互联网骨干运载商，以及软件服务、CDN、管理服务、内容提供商和应用程序开发等。美国1996年《电信法》对互联网服务（或称信息服务）和服务提供商的相关问题进行了界定，但美国联邦通信委员会在2010年之前对互联网业务及运营商都没有实施直接监管，所有“暂缓执行或放宽管制”的互联网政策都由最高法院进行测试和支持。事实上，美国互联网空间治理一贯主张“多利益攸关方模式”，是一种“自下而上、共识驱动”的自治模式。这一阶段，美国网络空间治理主要关注最后一公里接入、终端用户控制、消费者保护、竞争效应、网络安全、自由表达等。

第三阶段，嵌入式信息空间政策时代。随着人工智能、区块链等新兴互联网相关技术的兴起，美国网络空间治理的范围逐渐扩大到嵌入式生态系统（EI）。嵌入式信息空间由4个主要组成部分：物联网、大数据、人工智能/智能系统和互联云。未来，新型嵌入式信息空间将完全整合、无处不在，并且互联网将会消失，因为连接和智能将会无处不在，任何事物都可以作为底层网络的接口。嵌入式生态系统的收益不会主要是业务销售收入，而是在数据收集的价值方面。因此，在嵌入式信息空间的治理中，学界和产业界重点关注的问题是消费者隐私保护、数据所有权、数据管理、产品责任、网络安全和监管管辖、反歧视、公平信用、道德问题等。

美国EI网络空间治理现状

近年来，物联网、大数据、人工智能/智能系统和互联云越来越家喻户晓，变得更加引人注目。嵌入式生态系统是一个复杂的社会技术系统，由多个行为者、网络、机构和环境组成，建立国家和全球治理制度的工作仍然处于起步阶段。通过努力，已经有了许多管理网络空间和嵌入式信息空间的途径。虽然政策方法有所不同，但美国政府明白一点，即强大的嵌入式生态系统对于一个国家的全球竞争力至关重要，并将很快发展成嵌入式信息空间。由于嵌入式信息空间如此庞大、广泛和多样化，因此开放架构的需求得到认可。美国政府和行业之间的合作被理解为必不可少的，下文描述了这样的公私合作伙伴关系。

美国目前没有发布正式的嵌入式信息空间政策。然而，有许多技术公司通过开发与嵌入式信息空间相关的创新产品和服务来设置标准或在某些情况下绕过标准。麻省理工学院Auto-ID中心于1999年开展一项产学研合作，为全球供应链管理创建了一个基于RFID的物联网架构，带来了初期的实质性影响。2003年，Auto-ID中心关闭，EPCglobal接管了其商业运作。这项工作在Auto-ID实验室被分解成7个学术研究实验室，专注于使用RFID或其他短距离无线技术来构建全球基础设施。Auto-ID实验室开发了电子产品代码（EPC），一种惟一标识产品的RFID标签，以及代表零售和消费品行业实际标准的EPCglobal栈。其他大规模的工作包括2008年发起的IBM“智慧地球”战略，该战略的重点是用数百亿（甚至数万亿）的互联传感器来检测物理世界的潜力。同样的，惠普的地球中枢神经系统（CeNSE）主要依靠数10亿纳米级传感器来检测振动和运动。思科目前的战略被称为“万物互联”，被定义为“人、过程、数据和事物的智能连接”。

多个机构参与管理

虽然还没有国家嵌入式信息空间政策，但是一些联邦机构例如联邦贸易委员会（FTC）、国家电信和信息管理局（NTIA）、食品和药物管理局（FDA）以及联邦通信委员会（FCC）都在嵌入式信息空间方面有一定的权威，而其边界在哪里结束、如何防止重复工作、谁最终负责，这些尚不甚清楚。FTC、白宫总统创新研究伙伴和国家标准与技术研究所（NIST）举办了研讨会并起草了报告，同时也积极参与如“智慧美国挑战赛”这样的IoT演示项目。行业自律旨在使嵌入式信息空间生态系统得到发展。FTC发现，一般来说，“虽然物联网在隐私和数据安全方面存在着几个独特的现实挑战，但围绕它的法律框架大部分与适用于其他类型技术的法律框架相同”。大多数早期的对话集中在消费者隐私保护上，已经出现了很多认为对大多数数据域的隐私规定/个人数据保护意识不足的说法。

2016年，NTIA发布了第一个公开征求关于促进物联网发展的法规或政策的意见，这一过程在2017年经历了第二个周期。商务部在其随后发布的绿皮书中指出，“世界各国对物联网不同的政策和做法的效应肯定会影响到美国的行业竞争力。”商务部注意到几个国家政府最近发布了与物联网发展相关的国家政策和战略。无论美国是否采用物联网国家战略，在阐明和鼓励世界范围内物联网政策和标准的发展途径方面政府都将扮演着重要角色，这将促成全球化连接、开放和共治的物联网环境。

此外，商务部认为与物联网相关的挑战通常是现有ICT问题的扩展，但是在问题的规模、范围和风险方面物联网的挑战是不同的。

2015年，美国参议院通过了一项要求制定国家物联网发展方案的决议。次年3月，一个两党的参议员小组介绍了“发展创新和推动物联网增长（DIGIT）法案”，意在使该法案成为指导联邦物联网政策的框架结构，有助于在优先发展物联网的同时防止其滥用。DIGIT目前只是美国国会的提案。在美国，一项提案必须经国会、众议院和参议院通过，然后才能由总统签字成为法律。

在美国，数据保护被限制在如医疗、银行或教育等领域。行业自律是规范。公民长期以来一直关注商业数据滥用，但最近发生了几个事件，如国家安全局大规模监视事件的曝光，说明政府也可能收集和潜在地滥用个人资料。美国对数据保护的放任使其与欧盟发生冲突。2015年10月，欧洲法院（CJEU）将欧盟与美国间长期以来用于推动数据传输的欧美安全港协议判为无效。《欧盟数据保护指令》禁止将公民的个人数据传输至未提供适当数据保护的国家，欧洲法院认为美国并未提供适当的保护。2016年7月，在数月的紧张之后，安全港协议被一份名为欧盟—美国隐私盾框架的新协议所取代。

2017年美国组建新政府，特朗普总统将网络安全保障作为重中之重，并致力于评估美国的网络防御措施，为此他组建了一个由军事、执法和行业三方代表组成的新网络审查小组。“国会将持续努力解决机构组织、物联网安全保障、监督信息共享实施和增强网络人力资源等问题，并将给予私营部门更多机会，致力于网络安全教育和与特朗普政府的公私合作。”

在人工智能方面，2016年10月，美国国家科学技术委员会建议制定全政府范围的有关AI国际参与的战略。2017年1月，卡内基国际和平基金会组织了一次会议，探索美日结成AI开发同盟的事宜。美国在聚焦AI和经济增长的同时对劳动力市场所受影响展开预测。例如，美国已经意识到，AI的发展要求对大量工人重新培训，使其在被AI取代后适应新的工作。美国还召集专家组研究联邦政府如何支持AI并引导其为公共利益服务，这包括确保AI的应用符合公平、安全和可问责的标准。由于AI在网络安全和武器系统方面至关重要，美国已开始关注持续开展国际合作的需要，以便在“助力推进AI研发、驾驭AI服务公益的同时应对有关挑战”。

存在多重挑战

EI的各组成部分，不论单独作用抑或集体作用，其特征所带来的新老问题目前尚无全球性场合加以解决。要将其纳入全球网络空间治理的大范畴下需要经过重大改革。逐个探讨每一个组成部分所带来的挑战例证，有时可能还会引发政策回应。这4个部分单独和组合起来会带来新的实施方案，但在很多情况下，也会引发旧问题。甚至有些问题之前从来不是电信监管部门的课题或管辖权范围内的问题，例如隐私、安全和数据管理问题。关键是要从整体上统一分析问题并创建一个通用政策平台来解决这些问题。

物联网。可实现数以10亿计的智能联网设备，功能包括执行应用、采集数据，与其它环节互动，接入网络、云端、AI和大数据服务器。物联网领域的治理新问题包括管辖权、监管、政策、隐私、滥用数据监管等，这些问题均需国际统筹协调。

大数据。地理分布上遍布全球的服务器工厂。功能包括私营企业为公众提供大型数据库存储、处理和应用服务。大数据的治理新问题包括治外法权、控制/监控数据流、防范数据滥用和不公平竞争、保护个人隐私等。

互联云/云连接。情况与大数据基本相似，云计算和大数据均属于同一过程。

智能系统/AI。全球设备和网络不断增加，能够自主开展活动以实现目标（如自动驾驶汽车），或通过学习（机器学习）以对外不透明的方式（黑匣子）修正自身行为。这些“智慧”可被装入设备或通过网络访问。治理新措施包括算法透明、专业规则、研究审查委员会、制定道德标准、公众保护统一规则和非人类代理行为责任的相关规则。

嵌入式信息空间。其功能包括物联网、云计算、大数据和AI，如同一个集成、统一的单个设备共同作用，新问题是持续增长放大了已有内在问题。在此之上，各部分共同作用以完成目标的过程中人们不欲见到的种种后果还可能产生相当的公共影响。对此领域的治理彻底有别于互联网的治理，后者主要涉及技术性问题和域名系统及技术。

显然，除了EI的单个组件带来的显而易见的挑战之外，更麻烦的是这些组件组合和集成起来所带来的不可预测的紧急挑战。但对于每一项挑战，要么已经有了历史的应对模式，要么就是新的模式正在启动。其中许多都是重叠的，需要被看作是整个连贯一致的政策方法的一部分。为了将EI看作是一个集成的、互操作的整体，有必要采取一种全面的方法，因为整个系统都是相互连接、智能、可以通话、具备分析能力的和交互能力的，就好像它是一个整体。事实上，从功能角度讲它也确实是一个单一整体。