将财政资金关进制度的笼子里

文丨整理报道

近日，新华社受权发布了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，为提高财政资源配置效率和使用效益，我国力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。这一体系的建立必将对财政资金的使用产生深远的影响。

预算绩效管理的必要性

根据财政部门的统计，2017年全国包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的四本预算收入合计超29万亿，支出合计超31.5万亿，收支差额达到2.5万亿元。

早在2003年，从中央到地方，各级政府对财政预算支出资金就开始了绩效管理的尝试，对规范各级财政支出、提高支出效果起到了一定的积极作用。

但由于制度尚不完善，绩效理念缺乏，使得财政预算资金的使用出现重支出、轻绩效的现象。一些地方政府认为只要把钱花出去了就行，至于究竟产生了什么样的效果反而并不在意。还有一些地方有了钱却不知该怎么花，让宝贵的财政资金躺在账上睡大觉。比如，审计署今年在对145个贫困县扶贫审计的过程中，就查出违纪违法、损失浪费、管理不规范等问题金额占抽查资金的比例有6.35%，其中追回或盘活扶贫资金5.32亿元。

此外，目前的预算绩效管理尚未实现全覆盖，如政府债务、政府和社会资本合作（PPP）、政 府投资基金等政府投融资活动以及政府采购、政府购买服务等领域，有效的绩效管理体系尚未建立起来。比如，审计署的审计结果显示，截至2017年底，中央部门所属事业单位的4900余户企业中，有4100余户（占83%）尚未纳入国有资本经营预算范围。

尽管近年来预算绩效管理工作取得了明显进展，但一些地方和部门仍然存在“重投入轻管理、 重支出轻绩效”的意识，尚未形成“讲绩效、重绩效、比绩效、用绩效”的社会氛围。

同时，绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程，一些领域财政资金低效无效问题仍然较为突出。“花钱必问效，无效必问责”的追责问责机制不健全，绩效管理对中央部门和地方预算的约束力不足。

此外，地方预算绩效管理工作进展不均衡，东部和部分中部地区改革力度较大，个别地区进展缓慢。地方预算绩效管理呈现“上热下冷”局面，省级层面态度比较积极，工作推动较为有力，大部分市县改革动力不足，工作相对薄弱。

《意见》的出台正是为了让有限的财政资金用在“刀刃”上，花该花的钱，花可花的钱，将财政资金的使用关进制度的笼子里。

针对《意见》的出台，许多网民纷纷发表自己的看法。

网民“郑涌”表示，我国预算绩效改革进行了长时间的实践探索，已经走入一个更高的平台。不过，目前预算绩效管理中还存在绩效理念薄弱、绩效管理和预算关系割裂、责任不明确等问题。为使绩效真正有用和有约束力，意见明确提出硬化预算绩效管理约束，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。

“当前，积极的财政政策如何发力？一个大方向是抓好财政支出绩效，优化财政支出结构，将有限的财政资金用好。实际上，在财政支出上我们有很多潜力可挖掘。”网民“刘小川” 说，此次意见旨在破解当前预算绩效管理存在的突出问题，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效。

意见将绩效管理关口前移，提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制。

网民“曹堂哲”认为，事前绩效评估机制能够通过前端发力，为我国财政资金的使用把好第一道关口。预算和绩效“双监控”，有利于及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。

网民“王泽彩”表示，绩效是政府预算的逻辑起点与终点，财政是国家治理的基础和重要支柱。全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程，需要不断在实际工作中落实，在实践中发展。

全方位、全过程、全覆盖

财政部有关负责人表示，预算是政府活动和宏观政策的集中反映，是规范政府行为的有效手段。一个国家政府的治理能力如何，在很大程度上取决于预算管理水平。

预算绩效是衡量政府绩效的主要指标，本质上反映的是各级政府各部门的工作绩效。《意见》 聚焦解决当前预算绩效管理存在的突出问题，力争用3—5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能提升。

《意见》从3个维度诠释了全面实施预算绩效管理的内涵：

全方位。中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理，形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。

全过程。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各环节，实现预算和绩效管理一体化。对新增重大政策和项目实施事前绩效评估，强化绩效目标管理，做好运行监控，开展绩效评价，加强评价结果应用。

全覆盖。将绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并延伸至政府投融资活动。

“当前，积极的财政政策如何发力？一个大方向是抓好财政支出绩效，优化财政支出结构，将有限的财政资金用好。实际上，在财政支出上我们有很多潜力可挖掘。”上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川说。

同时，《意见》要求，要完善预算绩效管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，使预算绩效管理有章可循、有规可依。明确预算绩效管理责任主体，提出权责对等原则，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。同时，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。

“建立预算安排与支出绩效挂钩机制，可以防止部门利益绑架财政安排。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为，在部门利益作用下，财政资金安排的规则约束就容易扭曲，出现重资金分配而轻绩效管理现象。有的部门为了争取部门资金，不注重规划、可行性研究，什么钱好申请就申请什么，导致资金与业务脱节。要建立机制，对项目部门项目进行绩效评价，评价结果公开，倒逼预算部门改进管理方式。

“财政资金面临资源有限性与需求无限性之间的矛盾，这就要求财政资金使用做到效用最大化。”刘尚希表示，实施全面绩效管理，要有效解决办事和花钱“两张皮”问题。花钱只是手段，办事才是目的，财政资金使用必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为，形成财政资金充分、有效使用的良性循环。

如何建立长效机制，从整体上提高财政资源配置效率？意见将绩效管理关口前移，提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制。财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。“事前绩效评估机制能够通过前端发力，为我国财政资金的使用把好第一道关口。”中央财经大学副教授曹堂哲说。

为了保障绩效目标如期保质保量实现，意见明确将实施预算和绩效“双监控”，即各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正。“通过开展‘双监控’，不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。”财政部有关负责人解释说。

不仅如此，对于预算执行情况以及政策、项目实施效果，还将建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系。对此，财政部有关负责人表示，通过建立多层次绩效评价体系，不仅能够落实部门和资金使用单位的预算绩效管理主体责任，推动提高预算绩效管理水平，而且能够全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，促进提高财政资源配置效率和使用效益。

有效发挥预算绩效管理激励约束作用是此次改革成功实施的关键。为使绩效真正有用和有约束力，意见明确提出硬化预算绩效管理约束。具体措施包括明确责任约束和激励约束。财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必追责。